|
اشاره: تهيه الگوي مناسب استقرار جمعيت و فعاليت در پهنه سرزمين، بهنگامسازي سند
ملي آمايش سرزمين و طراحي الگوي
برنامهريزي تلفيقي ملي - منطقهاي و نيز مطالعه در خصوص سرمايه اجتماعي از جمله
اقدامهاي مركز ملي آمايش سرزمين است. دكتر مهدي اخلاقي در گفتوگو با هفتهنامه
«برنامه» به زمينهسازيهاي انجام شده در اين مركز، در خصوص تدوين برنامه پنجم
توسعه اشاره دارد و ميگويد: يكي از نقاط ضعف برنامه چهارم توسعه اين بود كه
برنامههاي اجرايي در نهايت تبديل به حوزههاي بخشي و فرابخشي شد و تنها نگاه
راهبردي و سياستگذاري بر آن حاكم و نگاه اجرايي مغفول مانده بود. بنابراين در
برنامه پنجم توسعه بايد برنامههاي مشخص، با منابع و مجريان معين داشته باشيم. وي
به رويكرد اسلامي- ايراني در برنامهريزيها نيز اشاره ميكند و اظهار ميدارد:
تأكيد مقام معظم رهبري به پارادايمسازي و ايدهپردازي است بنابراين نبايد اين بحث
را به يك سازمان يا دولت محدود كرد، بلكه بايد نهادهايي كه كارشان انديشهسازي است
در اين زمينه مطالعات جامعي انجام دهند. مشروح گفتوگو با رييس مركز ملي آمايش
سرزمين را ميخوانيد.
لطفاً در مورد برنامههاي مركز ملي آمايش سرزمين و اقدامهايي كه در رابطه با
برنامه چهارم توسعه و سند ملي آمايش سرزمين انجام شده است، توضيحاتي ارايه فرماييد؟
يكي از اقدامهاي مهمي كه در طول برنامه چهارم توسعه بايد انجام ميداديم تا مبناي
تنظيم برنامه پنجم قرار گيرد، بهنگام سازي سند ملي آمايش سرزمين است. براي سند ملي
آمايش سرزمين بايد ابتدا چارچوب و قواعد حاكم بر اين سند را تعريف ميكرديم كه شامل
چه مواردي است. يك سال و نيم پيش، ما اين چارچوب را تنظيم كرديم و با مشاركت
دستگاههاي اجرايي و معاونتهاي بخشي سازمان به بهنگامسازي اين سند و تكميل
اطلاعات كمي و مكاني كشور پرداختيم. از طرف ديگر، تعيين ضوابط و معيارهايي را كه
بايد براي تنظيم اين سند استفاده كنيم، تنظيم كرديم. ما بايد در تمام بخشها، اهداف
و راهبردهاي درازمدت را با مشاركت دستگاهها و معاونتها تنظيم و ضوابط و معيارهاي
مربوط به توسعه بخش را تعريف و اولويتهاي منطقهاي، حوزهاي و زير بخشي را احصا و
در قالب سند ارايه ميكرديم. اين اقدامها را با مشاركت دستگاههاي اجرايي انجام
داديم. براي اين كار چند اقدام موازي انجام شد، يكي از كارها اين بود كه اسناد
توسعه بخشي را از ديدگاه آمايش سرزمين با مشاركت دستگاههاي اجرايي بازنگري و آن را
آماده كرديم تا اينكه در شوراي آمايش سرزمين در مورد آن بحث و با ساير اسناد سازگار
شود. اقدام ديگري كه انجام داديم اين بود كه راهبردهاي توسعه فضايي استانها را با
مشاركت دستگاههاي اجرايي و خود استانها مورد بازنگري و در شوراي آمايش مورد بحث
قرار داديم و در مورد اسناد حدود 16 استان در كميسيون تخصصي شوراي آمايش سرزمين،
بحث كرديم . چهار سند استاني را هم در شوراي آمايش مورد بررسي قرار داديم كه تصويب
شد. استانهاي اصفهان، زنجان، سيستان و بلوچستان و كرمان چهار استاني بودند كه
سندشان در شوراي آمايش تصويب شد. گام ديگري كه برداشتيم و كار گستردهاي محسوب
ميشد تهيه برنامه آمايش استانها بود. فكر كرديم بهرغم اينكه اسناد آمايش استاني
را در اين مرحله تصويب ميكنيم، لازمه بهنگامسازي سند ملي آمايش سرزمين،
مطالعهاي عميق، گسترده و همسان در تمام استانهاي كشور است. به همين دليل از
ارديبهشت ماه سال 1385 كار مطالعاتي برنامه آمايش 30 استان را به طور همزمان شروع
كرديم كه تمام وظايف آن را استانها برعهده داشتند. يعني چارچوب مطالعاتي را به
آنها پيشنهاد كرديم و در شوراي برنامهريزي استانها، اين چارچوب تأييد، اصلاح و
تجديدنظر شد و مبناي مطالعات برنامههاي آمايش سرزمين استانها قرار گرفت. در همين
راستا براي اينكه بتوانيم از مطالعات حمايت و پشتيباني فني كنيم، دستورالعملهايي
تنظيم و كارگاههاي آموزشي برگزار كرديم كه به طور ميانگين هر دو ماه يك بار يك
كارگاه آموزشي در يك استان و 7 كارگاه آموزشي تا خرداد ماه سال جاري در استانها،
برگزار شد كه استانها در آن مشاركت داشتند و در مورد پيشبرد كار و روشهاي فني
انجام كار بحث و گفتوگوهايي صورت گرفت. براي اينكه بتوانيم آن كار را انجام دهيم
يك نظام نظارت براي پيشبرد كارها و احصاي ميزان پيشرفت كار استانها طراحي كرديم.
آيا اين اقدامها براساس اسناد ملي توسعه استاني انجام شده است؟
خير، براي بهنگامسازي اسناد توسعه فضايي استاني اين كار انجام شد. يعني ما
ميخواستيم راهبردهاي توسعه فضايي استانها را بازنگري و بهنگامكنيم چون بخش
عمدهاي از بهنگامسازي سند ملي آمايش سرزمين به بهنگامسازي اسناد توسعه استاني
برميگردد.
اسناد ملي توسعه استاني در حقيقت براي يك دوره پنجساله طراحي شده است. كاري كه ما
انجام ميدهيم دنبال كردن افق 20 ساله براساس سند چشمانداز است و اينكه استانها
چه مأموريتهايي در تقسيمكار ملي بايد داشته باشند و قابليتهايشان شناسايي شود تا
براساس آن بتوانيم برنامه درازمدت توسعه آنها را در چارچوب ملاحظات آمايشي تنظيم
كنيم. علاوهبراين چند كار مطالعاتي ملي نيز انجام داديم كه براي بهنگام سازي سند
ملي آمايش سرزمين، بسيار لازم بود. يكي از اين كارها تهيه الگوي مناسب استقرار
جمعيت و فعاليت در پهنه سرزمين براي درازمدت بود. كار ديگري كه انجام داديم بحث
طراحي الگوي برنامهريزي تلفيقي ملي - منطقهاي بود كه كاري مطالعاتي در اين زمينه
انجام داديم. مطالعه ديگري در خصوص سرمايه اجتماعي انجام شد كه شامل پرداختن به
ابعاد فرهنگي و اجتماعي زندگي مردم در مناطق مختلف كشور بود.
در حال انجام مطالعهاي در خصوص رفع فقر و محروميت از روستاها هستيم كه اين مطالعه
نيز بسيار مهم است تا بدانيم الگوي توسعه روستايي ما چيست. همين طور مطالعهاي براي
كلان شهرها در دستور كار قرار دارد كه كاركردها و مأموريتهاي كلان شهرهاي كشور
را در ارتباط با تعاملي كه قرار است اقتصاد كشور در چارچوب آمايش سرزمين انجام دهد،
پيش ببريم. بنابراين اهم اقدامهايي كه براي بهنگامسازي سند ملي آمايش سرزمين
انجام داديم، موارد يادشده بود. ما ناچاريم در سند ملي آمايش سرزمين مأموريت مناطق
مختلف كشور را در چارچوب سند درازمدت توسعه كشور تعريف كنيم. يعني اول اينكه كشور
ميخواهد در درازمدت چگونه حركت كند و بعد نقش هر كدام از بخشها و مناطق در اين
سند چيست، بهعنوان مثال، اگر قرار است جايگاه اول علمي را در منطقه داشته باشيم اول
بايد ببينيم از نظر علمي به چه مواردي بپردازيم و بعد چگونه علم را در كشور توزيع
كنيم تا با ساير اصول آمايش سرزمين از بعد ملاحظههاي دفاعي و امنيتي و از بعد رفع
فقر و محروميت همخواني داشته باشد و در عين حال از همه قابليتهاي سرزميني به نحو
مطلوب استفاده شود.
آيا از مطالعات انجام شده در اين موارد نتيجهاي هم عايد شده است؟
ويژگي مطالعه، استمرار است و نميتوان به سرعت از آن بهرهبرداري كرد. هنوز به
نتايج نهايي در چارچوبهاي ذكر شده، نرسيدهايم. براساس زمانبندي، پيشبيني
كردهايم كه براي پايان سال 1386 نتايج مطالعات ملي و استاني را داشته باشيم و از
ابتداي سال 1387 اين مطالعات را در قالب سند ملي آمايش سرزمين تكميل كنيم و بعد آن
را براي تنظيم برنامه پنجم توسعه كشور مبنا قرار دهيم. اين كاري است كه پيشرفتهاي
مناسبي در مورد آن داشتهايم. در بحث استانها بسياري از استانها به مرحلهاي
رسيدهاند كه مطالعات وضع موجود را به اتمام رسانده و وارد مرحله برنامهريزي
شدهاند تا بتوانند چشمانداز توسعه درازمدت استانشان را پيدا كنند. در اين مرحله
بايد كارهايي مانند تدوين راهبرد درازمدت توسعه كشور را انجام دهيم كه آنها بدانند
در چه چارچوبي اين كارها را انجام دهند.به همين علت كارگاههاي آموزشي آيندهنگري
را برگزار كرديم و در حال انجام كار مطالعاتي در بحث آيندهنگري هستيم تا در قالب
آن، چشمانداز توسعه كشور و راهبردهاي مبتني بر ديدگاه آيندهنگري را براي توسعه
كشور به دست آوريم.
ما در رابطه با شيوههاي آيندهنگري بحث كرديم؛ محصولي كه در رابطه با آيندهنگري
بايد بهدست آوريم در قالب مطالعه بايد انجام شود. متأسفانه در كشور ظرفيتهاي لازم
براي مطالعه در زمينه آيندهنگري ايجاد نكردهايم و بيشتر به روش پرداختهايم.
ميخواهيم به استانها آموزش دهيم كه با اين روشها، آيندهنگري كنند.
در رابطه با برنامه پنجم توسعه چه مطالعاتي انجام شده و اقدامهايي كه مركز در اين
ارتباط انجام داده، چيست؟
برنامه چهارم نخستين برنامهاي است كه به رويكردهاي برنامه بعدي اشاره كرده است. در
برنامه چهارم توسعه گفته شده كه بايد برنامه پنجم را سازگار با برنامهملي آمايش
سرزمين تنظيم كنيم. بعد از آن هم دولت مصوبهاي داشت كه اين حد از سازگاري را تعميق
بخشيد و به اين بحث كه برنامه پنجم بايد مبتني بر سند ملي آمايش سرزمين باشد، ارتقا
داد. يعني پايه برنامه پنجم توسعه كشور بايد سند ملي آمايش سرزمين باشد. كاري كه ما
انجام داديم طراحي يك برنامه عملياتي براي نظام برنامهريزي مبتني بر آمايش سرزمين
بود كه حاصل آن چند مجلد نتايج مطالعات بود كه نظام برنامه پنجم ما بايد چگونه
نظاميباشد. براي اين كار برنامههاي گذشته را از نظر روشهاي مورد بهرهبرداري،
مطالعه كرديم. حاصل اين مطالعات آن بود كه بايد برنامه پنجم را به گونهاي تنظيم
كنيم تااز لحاظ جامعيت برنامه، يكپارچه و شفاف و تدوين آن، مشاركتي باشد و از
مشاركت بخش غيردولتي نهايت بهره را ببريم. اين برنامه بايد از نظر آزادي عمل
مجريان، منعطف بوده و نبايد احكام خشك داشته باشد و لازم است هدفگذاريها در
چارچوب روشهاي قابل انتخاب، از بين روشهاي مختلف دنبال شود. برنامه پنجم بايد
برنامهاي باشد كه در سطوح ملي و منطقهاي و در سطح راهبردهاي كلي و اهداف كلان
تنظيم شود. همچنين بايد از كميتها پرهيز كند و سراغ فرآيندها و روشها برود و يك
برنامه خود اصلاح باشد و از اين نظر دچار مشكل نشود. ويژگي ديگر برنامه اين است كه
آيندهنگر باشد و بدانيم حركاتي كه امروز انجام ميدهيم براي تغيير آينده است. اين
برنامه بايد چند انضباطي باشد و از حالت بخشي برنامههاي گذشته خارج شويم و بخشهاي
مختلف در تعامل با هم به يك هدف برسند و اسير مرزهاي غيرمنعطف بخشي نباشند.
نتيجهاي كه گرفتيم اين بوده كه لازم است برنامه پنجم داراي برنامههاي اجرايي
باشد يعني اين برنامه بايد صرفنظر از محدودههاي بخشي در مناطق مختلف و عرصه ملي
بتواند يك برنامه را اجرا كند كه سطح اين برنامه از پروژه بالاتر است. چون فرابخشي
است اما در عين حال بسياري از ويژگيهاي پروژه را دارد يعني بايد هدف مشخص و منابع
معين داشته باشد. بايد نگاه به اين قضيه چند انضباطي و بين بخشي و داراي ما به ازاي
مكاني باشد. به عنوان مثال توسعه چابهار و محور شرق يك برنامه اجرايي است.
در برنامه چهارم هم به برنامههاي اجرايي اشاره شد اما چرا به اجرا در نيامد؟
متأسفانه در برنامه چهارم به رغم اينكه چنين ايدهاي دنبال ميشد اما در نهايت
تبديل به حوزههاي بخشي و فرابخشي شدو نگاه آنها راهبردي و سياستگذاري است نه
اجرايي. منظور ما از برنامه، همان پروژه است اما با ابعاد فرابخشي. يك برنامه حاصل
سازگار كردن اقدامهاي اجرايي و راهبردهاي مربوط به اقدام است و بايد هر دو آنها را
در نظر گرفت اما از يك طرف بايد به عنوان پروژه هم به آن نگاه كرد. بنابراين به رغم
اينكه برنامه چهارم در ابتدا با رويكرد برنامهاي وارد بحث شد اما محصول آن حاصل
رويكرد برنامهاي نبود، بلكه مجموعه اسنادي از آن خارج شد كه در سطح سياستگذاري
بود، نه در سطح اقدامهاي اجرايي. اين ضعف برنامه چهارم از اين بعد بود. بنابراين
نظر من اين است كه برنامه چهارم برنامهاي نبود كه محصول برنامههاي اجرايي باشد.
به عنوان مثال، اگر بحث ساماندهي حملونقل شهري و تبصره 13 را كه در قانون بودجه
گنجانده شده است در يك برنامه با رفع كاستيها و تقويت نقاط قوت آن لحاظ كنيم، يك
برنامه اجرايي است. يعني مشخص است كه هدف و منابع ما چيست، چه پروژههايي را در
قالب اين برنامهها ميخواهيم اجرا كنيم تا به هدف خود برسيم. مانند كاهش مصرف
سوخت، ساماندهي حملونقل شهري، استفاده از ظرفيتهاي شهري براي گسترش فعاليتها،
كاهش آثار جانبي مخرب حملونقل شهري بر سلامت انسانها و نحوه تأمين منابع به نحوي
كه بتوانيم به صورت اقتصادي آن را ارزيابي كنيم.
تصور ما اين است كه اگر بخواهيم در برنامه پنجم توسعه موفق عمل كنيم كاري كه بايد
انجام دهيم رويكرد برنامهاي به برنامهريزي است. يعني بايد يك برنامه مشخص داشته
باشيم، با منابع مشخص و مجريان مشخص و به صورت هماهنگ و سازگار؛ در واقع اين رويكرد
در برنامهريزي يك رويكرد واقعگرايانه است.
در برنامه پنجم براي كارآمدي و تأثيرگذاري در توسعه كشور پيشبينيهايي كرديم و
توصيههايي داشتيم . يكي از اين پيشنهادها آن است كه اين برنامهالزامهايي دارد
يكي اينكه بايد از انگيزه خصوصي حفظ و حراست كنيم و قدرت خلاقيت جامعه را ارتقا
دهيم و نگاه ما بايد اصلاح شود. بايد بپذيريم نوآوري يك بحث اجتماعي است و دولت هم
بايد از آن حمايت كند. الزام ديگر اين است كه حركت توسعه كشور پايدار باشد.
بنابراين نگاه ما به برنامه پنجم محدود به پنج سال نيست، بلكه قطعهاي است از يك
مجموعه بزرگتر. الزام ديگر اين است كه بايد تشكيلات مديريت امور جامعه را تغيير
دهيم و يك بازنگري در مورد نقش دولت داشته باشيم اگر اين بازنگري نباشد و نقش دولت
تعريف نشده باشد، كاري انجام نخواهد شد. بازنگري در نقش دولت تنها منوط به كاهش حجم
دولت نيست، بلكه دولت بايد دخالت خود را كاهش دهد. الزام ديگر اين است كه امور
توسعه كشور را از نوسانهاي ناگهاني دور كنيم و به نظام اجتماعي، اقتصادي و
سياستهاي توسعه به يكباره شوك وارد نكنيم و جهت و ابزار اصلاح بايد مشخص باشد و
در زماني منطقي به اصلاحات بپردازيم.
كند. الزام ديگر اين است كه حركت توسعه كشور پايدار باشد. بنابراين نگاه ما به
برنامه پنجم محدود به پنج سال نيست، بلكه قطعهاي است از يك مجموعه بزرگتر. الزام
ديگر اين است كه بايد تشكيلات مديريت امور جامعه را تغيير دهيم و يك بازنگري در
مورد نقش دولت داشته باشيم اگر اين بازنگري نباشد و نقش دولت تعريف نشده باشد، كاري
انجام نخواهد شد. بازنگري در نقش دولت تنها منوط به كاهش حجم دولت نيست، بلكه دولت
بايد دخالت خود را كاهش دهد. الزام ديگر اين است كه امور توسعه كشور را از
نوسانهاي ناگهاني دور كنيم و به نظام اجتماعي، اقتصادي و سياستهاي توسعه به
يكباره شوك وارد نكنيم و جهت و ابزار اصلاح بايد مشخص باشد و در زماني منطقي به
اصلاحات بپردازيم.
نكته ديگر در رابطه با برنامه پنجم و اداره و توسعه كشور، اين است كه مقام معظم
رهبري در بحث تدوين الگوي توسعه اسلامي- ايراني تأكيد كردهاند يكي از مواردي كه
اين الگو ميتواند مورد استفاده قرار گيرد، برنامههاي توسعهاي كشور است. البته
اين مطلب محدود به برنامههاي توسعه نميشود آنچه مدنظر ايشان بوده اين است كه ما
الگوي توسعه اسلامي- ايراني داشته باشيم و برداشت من از فرمايشات ايشان آن است كه
ايشان اين بحث را به عنوان پارادايم سازي و ايدهپردازي مطرح ميكنند و نبايد اين
بحث را محدود به يك سازمان يا دولت كرد، بلكه بايد نهادهايي كه كارشان انديشهسازي
است، به اين كار بپردازند.
وقتي از الگوي توسعه صحبت ميكنيم اين امر شامل نظامهاي مختلف است. در واقع منظور
از اين الگو، مباحث تكنيكي، فني و كمي است. به نظر من منظور ايشان از الگوي
اسلامي- ايراني اين است كه ما بايد الگويي داشته باشيم تا نظامهاي مختلف را كه
براي اداره جامعه مورد نياز است به صورت سازگار و مبتني بر ارزشهاي جامعه تنظيم
كند و مورد استفاده قرار دهد. به عنوان مثال، نظام پولي كشور چگونه ميتواند باشد؟
اين نظام بايد با ويژگيهاي سرزميني ما سازگار باشد و ارزشهاي ديني و فرهنگي جامعه
را مدنظر قرار دهد. به طور مثال ما بايد نظام بانكداري اسلاميداشته باشيم اين
نظام بانكداري در عرض يك شب به دست نميآيد، بلكه نياز به هم فكري انديشمنداني در
حوزه فقهي و ديني دارد. مسأله ديگر تعريف نظام انگيزش افراد است. در مورد نظام
تجارت و بحث عدالت نيز نظامهايي بايد ساخته شود و مجموع اين نظامها، الگوي توسعه
اسلامي- ايراني خواهد بود. البته در بسياري از حوزهها اين كار را كردهايم؛ به
طور مثال، در حوزه بانكداري يك نظام بانكداري بدون ربا ايجاد كردهايم. دغدغه مقام
معظم رهبري آن است كه يك الگو تدوين كنيد تا اين دو ويژگي را داشته باشد و اين در
حوزهانديشه است و دولت نبايد تنها به آن بپردازد، بلكه بايد پژوهشكدههاي مختلف
به آن بپردازند و اين الگو را به دنيا معرفي كنيم. ما مدل خاص ايراني را نياز داريم
چون نظام ما منحصر به فرد است و ما نظامهاي مختلف اين الگو را داشتهايم؛ تنها
كاستيهايي دارد و بايد اين كاستيها را جبران كنيم. در سال گذشته كه اعضاي هيأت
دولت خدمت مقاممعظمرهبري رسيدند، يكي از توصيههاي ايشان اين بود كه دولت به
دنبال طراحي الگوي عدم تمركز مبتني بر آمايش سرزمين برود. فكر ميكنم اين بحث بسيار
مهم است و سال گذشته پيشنويس اوليه آن را تهيه و خدمت مقام معظم رهبري و رييس
جمهوري تقديم كرديم؛سپس به طراحي چارچوبي براساس آن ايده پرداختيم. ما بايد نظامها
و نهادهاي مناسب را براي عدم تمركز بسازيم و به عدم تمركز نه تنها به عنوان تفويض
اختيارات مركز به مناطق، بلكه به شكل مشاركت پذيري و مشاركت دادن بخش غيردولتي در
تصميمسازيها و تصميمگيريها و فعاليتهاي اقتصادي - اجتماعي نگاه كنيم. يكي از
كارهايي كه دنبال آن هستيم اين است كه بتوانيم نهادها و نظامهاي مناسب را در سطح
مناطق و در قالب سند ملي آمايش سرزمين لحاظ كنيم. دو ويژگي مهم يعني قدرت مركزي را
به نفع قدرت مناطق توزيع كنيم و ديگر اينكه حجم دولت را به نفع بخش غيردولتي كاهش
دهيم. عدم تمركز، محدود به انتقال وظايف و اختيارات از مركز به مناطق و استانها و
شهرستانها نميشود ضمن اينكه بحث تفويض اختيار هم نيست، بلكه بحث اين است كه
نهادسازي بكنيم و قدرت را در مناطق و بخشهاي غيردولتي ايجاد كنيم. براي اين كار
بايد نظام مديريت و مديراني كارآمد در استانها بسازيم و بخش غيردولتي را توانمند
كنيم تا اين اقدامها را انجام دهد. |
