|
اشاره:افزايش بهاي نفت در سال 1353 و متعاقب آن افزايش درآمدهاي دولت، اين امكان
را پديد آورد كه حجم عظيمي از منابع مالي در ساختار اقتصادي كشور تزريق شود. پرداخت
كمك زيان به شركتهاي دولتي، هرچند كه در گذشته نيز پرداخت ميشد، با افزايش توان
مالي دولت، افزايش يافت و منابع مالي بهدست آمده بدين طريق به شركتهاي دولتي
زيانده تزريق شد، بهعنوان نمونه در قانون بودجه سال 1353 آمده است: «دولت ميتواند
تمام يا قسمتي از زيان عمليات جاري شركتهاي توليدي را بهعنوان كمك از محل
اعتبارات جاري مصوب در بودجه هر سال و به نسبت سهام خود تأمين و پرداخت كند».
لحاظ اين تبصره در قانون بودجه سال 1353 نشان ميدهد كه بعضي از شركتهاي دولتي در
سالهاي قبل از آن نيز زيانده بودهاند اما تسهيلاتي كه اين تبصره براي شركتهاي
دولتي زيانده فراهم كرد، باعث شد انگيزه مديران آنها را براي كاهش زيان و سودآور
كردن واحدهاي تحت مسؤوليت خود، كاهش دهد.
به هر حال آمار و ارقام موجود در خصوص بودجه شركتهاي دولتي مبين افزايش مقدار زيان
و تعداد شركتهاي زيانده دولتي از سال 1350 به بعد است. بهطوري كه در قانون بودجه
سال 1350، 40 شركت زيانده با مجموع زيان حدود 8/7 ميليارد ريال وجود داشتهاند كه
34 درصد از تعداد كل شركتهاي دولتي را دربرميگيرد و نسبت آن به بودجه كل
شركتهاي دولتي1 حدود 8 درصد بوده است.
در سال 1352 تعداد 50 شركت زيانده وجود داشت كه 43 درصد شركتهاي دولتي را شامل
ميشد و مقدار زيان آنها حدود 7/17 ميليارد ريال بود كه نسبت به كل شركتهاي دولتي
13 درصد را شامل ميشد.
در قانون بودجه 1367 تعداد شركتهاي زيانده معادل 61 شركت بود كه 35 درصد كل
شركتها را تشكيل ميداد و مجموع زيان اين شركتها معادل 1/121 ميليارد ريال بود كه
نسبت آن به كل بودجه شركتهاي دولتي معادل 4/2 درصد ميشد. ارقام يادشده نشان
ميدهد در سال 1367 نسبت به سال 1352 هر چند تعداد شركتهاي زيانده و مجموع زيان
آنها به صورت مطلق افزايش يافته اما نسبت شركتهاي زيانده به كل شركتهاي دولتي و
نسبت مجموع زيان آنها به كل بودجه شركتهاي دولتي كاهش قابل ملاحظهاي داشته است
كه اين موضوع بهرغم هشت سال دفاع مقدس و با توجه به وضعيت اقتصادي و اجتماعي در آن
مقطع جاي تأمل و بررسي بيشتري دارد.
در قانون بودجه سال 1370 هم تعداد شركتهاي زيانده و هم نسبت آنها به كل شركتهاي
دولتي كاهش يافت. در اين سال 7/16 درصد شركتهاي دولتي معادل 54 شركت زيانده
بودهاند اما نسبت مبلغ زيان اندكي افزايش يافته و معادل 17/4 درصد در مقايسه با
سال 1367 شده است. در سال 1375 تعداد شركتهاي زيانده به 85 شركت افزايش يافت كه
نسبت به كل شركتهاي دولتي معادل 2/21 درصد و مبلغ كل زيان آنها 5/2612 ميليارد
ريال، معادل 93/2 درصد كل بودجه شركتهاي دولتي بود.
در سال 1380 طبق ارقام موجود در قانون بودجه سال يادشده، مجموع زيان شركتهاي دولتي
معادل 2/3258 ميليارد ريال بود كه معادل 81/0 درصد كل بودجه شركتهاي دولتي را
تشكيل ميداد و مربوط به 102 شركت زيانده بود كه از نظر تعداد 2/20 درصد شركتهاي
دولتي را شامل ميشد. مجموع زيان شركتهاي دولتي در اين سال به قيمت جاري نسبت به
سالهاي قبل افزايش يافت اما به قيمت ثابت (با حذف اثرهاي تورمي) نسبت به سال 1375
كاهش قابل توجهي پيدا كرد.
در سال 1381 دوباره زيان شركتهاي دولتي نسبت به سال قبل از آن كاهش قابل
ملاحظهاي داشت اما در سال 1382 نسبت به سال 1381 به قيمت جاري حدود 20 برابر و به
قيمت ثابت حدود 17 برابر شد كه اين رقم براي سال 1383 هم مشابه بود اما در سال 1384
و 1385 وضعيت متعادل شد و كاهش پيدا كرد.
با يك نگاه به آمارهاي يادشده نخستين چيزي كه به ذهن متبادر ميشود، اين است كه
شركتهاي زيانده همواره بهعنوان
با يك نگاه به آمارهاي يادشده نخستين چيزي كه به ذهن متبادر ميشود، اين است كه
شركتهاي زيانده همواره بهعنوان يك معضل در بخش دولتي اقتصاد مطرح بودهاند. بديهي
است تجزيه و تحليل علل و جهات اين مشكل اقتصادي ميتواند راهگشايي براي اين معضل
باشد.
اهميت موضوع و هدف از طرح آن
شركتهاي دولتي، بخش مهمي از سرمايهگذاري كشور را به خود اختصاص ميدهند اما اغلب
آنها با توجه به امكانات سرمايهاي كه در اختيار دارند از بازدهي نسبي پاييني
برخوردارند. از آنجا كه اين شركتها از خطر ورشكستگي مصون هستند، بهطور معمول
اهميت زيادي براي كم و كيف عملكرد خود قايل نيستند، تا جايي كه گاه حتي نسبت به
ايجاد درآمد كافي براي تأمين هزينههاي فعاليت خود، حساسيتي نشان نميدهند.
وجود هزينههاي بيش از درآمد، به زياندهي و نارساييهاي مالي™ عملياتي آشكار و
پنهان اين شركتها منتهي ميشود كه در نهايت نتايج آن به جامعه باز ميگردد.
عدمكارآيي يا عملكرد ضعيف شركتها در بخش خصوصي منجر به فروپاشي آنان
يا تعويض مديريت شركتهاي مزبور ميشود، در حاليكه در بخش دولتي
بهطور معمول مسأله تغيير مديران يا انحلال شركت در ارتباط با عملكرد
ضعيف آنان كمتر به وقوع ميپيوندد.
شايان ذكر است، در مواردي كه نتيجه عمليات شركتهاي مزبور به دليل
دخالت دولت در قيمتگذاري يا موارد مشابه منفي ميشود، زيان مزبور از
طريق اختصاص يارانه حسب مفاد تبصرههاي قوانين بودجه سنواتي جبران و در
بودجه شركت جزء «ساير دريافتها» منظور و بدين ترتيب مسأله سياستگذاري
دولت از مديريت شركتهاي مزبور تفكيك ميشود اما در موارد معدود، برخي
شركتها بنا به مصالح اجتماعي و براي تأمين اهداف اجتماعي دولت تأسيس
ميشوند (نظير شركتهاي آب و فاضلاب روستايي) كه عملكرد اين قبيل
شركتها به دليل عدم توان كسب درآمد كافي و وجود هزينههاي
اجتنابناپذير و بهطور كلي ماهيت فعاليت اينگونه شركتها، منجر به
زياندهي آنها ميشود. بديهي است در اين قبيل شركتها، تفكيك زيان ناشي
از برآورد اهداف اجتماعي مورد اشاره از زيان ناشي از سوء مديريت
احتمالي بسيار دشوار و در مواردي غيرممكن خواهد بود.
هدف از تدوين اين گزارش، ارايه تحليلي از وضعيت زياندهي شركتهاي دولتي
زيانده از لحاظ تعداد شركتهاي زيانده، مقدار زيان آنها و همچنين
كمكزيان دريافتي و علل زياندهي شركتهاي زيانده دولتي طي دوره مورد
نظر و ارايه پيشنهادهايي براي رفع نارساييها و سالمسازي بافت مالي
آنها است. اهميت اين موضوع از طريق مقايسه مقدار زيان شركتهاي زيانده
هر بخش با هزينه كل شركتهاي دولتي و مقايسه كمك زيان دريافتي اين
شركتها با اعتبارات جاري بودجه كل كشور، بيشتر مشخص ميشود.
بنابراين در شرايط فعلي كه دولت با وجود مشكلات فراروي نظام اقتصادي و
اجتماعي كشور، اقدام به بهبود شرايط اداره نظام اقتصادي و دگرگوني آن
در جهت نيازهاي جامعه كرده است، از جمله ابلاغ سياستهاي اصل 44 قانون
اساسي جمهوري اسلاميايران، ضرورت توجه به اداره شركتها، بنگاههاي
اقتصادي و مؤسسههاي انتفاعي وابسته به دولت، به ويژه شركتهاي زيانده
كه در وضعيت نامساعد مالي و عملياتي بهسر ميبرند، بيشتر احساس
ميشود.
اهداف تشكيل شركتهاي دولتي
هدف از ايجاد شركتهاي دولتي در ابتداي تأسيس آنها، بهطور عمده كنترل
تجارت عموميو همچنين كسب سود و حمايت از صنايع داخلي بود اما با توجه
به ماهيت اين شركتها، ضرورتهاي حاكم، اهداف معين و سياستگذاريهاي
اقتصادي، اجتماعي، سياسي و فرهنگي دولتهاي وقت در مقاطع تاريخي مختلف،
اين هدف در اشكال متفاوتي بروز كرد. با وجود اين، اصليترين دلايل و
انگيزههاي شكلگيري اين شركتها را ميتوان به شرح زير خلاصه كرد:
- كمك به فرآيند رشد و توسعه اقتصادي كشور و سرعت بخشيدن به آن.
- ايجاد منابع جديد درآمد براي دولت.
- انحصار توليد، توزيع و واردات برخي از كالاها توسط دولت.
- تأمين، توليد و ذخيره مايحتاج اوليه جامعه (كالاها و خدمات مورد
نياز عامه مردم.)
- عدم توانايي مالي يا عدم انگيزه بخش خصوصي براي انجام فعاليتهاي
خاص.
- ايجاد زمينه حمايتهاي زيربنايي از صنايع داخلي.
- امكان صدور كالاها و خدمات به خارج از كشور و كسب درآمد ارزي از
طريق آن.
- كمك به تثبيت قيمتها و حمايت از مصرفكنندگان و توليدكنندگان
كالاها و خدمات.
- ايجاد زمينههاي افزايش اشتغال.
- گرايش از يك اقتصاد متكي به درآمدهاي نفتي به درآمدهاي غيرنفتي.
- نبود اعتماد لازم به بخش خصوصي.
همانگونه كه ملاحظه ميشود دنبال كردن هر يك از اهداف يادشده از طرف
دولت منجر به ايجاد شركتهاي دولتي در مقاطع مختلف ميشود. البته بايد
خاطرنشان كردكه همواره هدف از تأسيس شركتهاي دولتي سودآوري و كسب
منفعت مالي نبوده بلكه گاه اهداف اجتماعي و فرهنگي را شامل ميشده است.
از جمله هدفهاي غيرمادي دولت كه منجر به تشكيل شركتهاي دولتي زيانده
شده، ميتوان به هدف گسترش خدمات بهداشتي در روستاها اشاره كرد كه
بهدنبال آن شركتهاي آب و فاضلاب روستايي ايجاد شده است.
تأثير زياندهي شركتهاي دولتي بر بودجه كل كشور
به دليل نقش گستردهاي كه شركتهاي دولتي در فرآيند توسعه اقتصادي كشور
ايفا ميكنند و همچنين با توجه به حجم گستردهفعاليت، تعداد و حجم
بودجه آنها، شركتهاي دولتي به طرق مختلف بر ساختار كلي بودجه كل كشور
تأثير ميگذارند. اين تأثيرها، هم دريافتها و هم پرداختهاي بودجه كل
كشور را در بر ميگيرد بهطوريكه شركتهاي دولتي از يكسو از طريق
پرداخت ماليات و سود سهام به خزانه كشور، به افزايش درآمدهاي
عموميكشور كمك ميكنند و از سوي ديگر، برخي از شركتهاي دولتي و
مؤسسههاي انتفاعي وابسته به دولت براي اجراي طرحهاي تملك داراييهاي
سرمايهاي خود به تناسب، از محل درآمدهاي عموميدولت يا از تمام يا
قسمتي از منابع سرمايهگذاري داخلي خود، استفاده ميكنند. از اين رو،
در صورت زياندهي شركتهاي دولتي (يا حتي تعدادي از آنها)، بخش قابل
توجهي از منابع عموميدولت و درآمدهاي عموميكشور بايد صرف تأمين زيان
اينگونه شركتها شود يا جبران زيان يادشده در صورت امكان، از منابع
داخلي آنها تأمين شود كه در هر صورت اين امر باعث ميشود منابع و
درآمدهايي كه بايد صرف سرمايهگذاريهاي جديد يا تكميل پروژهها شود،
صرف جبران زيان شركتهاي زيانده شود كه اين امر در درازمدت تضعيف
سيستم اقتصادي كشور را در پي دارد.
بنابراين براي مطالعه كم و كيف شركتهاي زيانده دولتي در دوره مورد
بررسي از شاخصهايي استفاده شده است كه تاحدودي وضعيت اينگونه شركتها
را روشن كنند. تعداد شركتهاي زيانده بهعنوان يك شاخص انتخاب شده كه
افزايش آن نشاندهنده وضعيت نامطلوب و كاهش آن نشاندهنده وضعيت مطلوب
تلقي ميشود، مقدار زيان بهعنوان شاخصبعدي، وضعيت شركتها را بهتر
روشن ميكند بهطوري كه هر چه مقدار زيان بيشتر باشد مقدار جبران زيان
از محل منابع عموميدولت يا منابع داخلي شركت بيشتر خواهد شد و هر چه
مقدار زيان كمتر باشد، استفاده از منابع عمومييا داخلي شركت براي
جبران زيان كمتر خواهدبود كه در صورت نخست افزايش آن نامطلوب و در صورت
دوم يعني كاهش مقدار زيان بهعنوان يك وضعيت مطلوب، تلقي ميشود. براي
تحليل بيشتر موضوعهر دو شاخص را در كنار هم قرار دادهايم تا نتيجه
بهتري كسب شود. همچنين بررسي مزبور در قالب بخشهاي مختلف اقتصادي اصلي
و مهم انجام گرفته كه در جدولهاي 1، 2 و 3 به نمايش گذاشته شده است.
همانطور كه در جدول شماره يك نشان داده شده است، بخشهاي صنعت و معدن و
آب و برق نقش بسيار مؤثري در كاهش يا افزايش تعداد شركتهاي زيانده
ايفا كردهاند و همواره بيشترين سهم از تعداد شركتهاي دولتي زيانده
مندرج در قوانين بودجه سنواتي، متعلق به اين دو بخش بوده است. در مقابل
در بين بخشهاي اصلي اقتصادي، بخش نفت و گاز و كشاورزي كمترين تعداد
شركتهاي زيانده را در مجموعه خود داشتهاند، به طوري كه در بسياري از
سالهاي مورد بررسي شركت زيانده در اين بخشها وجود نداشته است اما
نكته قابل توجه در اينجا، اين است كه تعداد شركتهاي دولتي زيانده،
بهتنهايي نميتواند گوياي تمام واقعيتها باشد هر چند كه بهعنوان يك
معيار ميتواند مورد سنجش قرار بگيرد اما تعداد شركتهاي زيانده و
مقدار زيان آنها در كنار هم شاخص بهتري براي سنجش وضعيت شركتهاي دولتي
است. براي اين منظور، مقدار زيان شركتهاي دولتي به قيمت جاري و ثابت و
همچنين درصد تغييرات هر يك تواCم با تعداد شركتهاي زيانده و كمك زيان
پرداختي دولت به شركتهاي دولتي در جدول شماره 2 طي دوره مورد بررسي به
نمايش گذاشته شده، همانطور كه در جدول مشخص ميشود به طور كلي مقدار
زيان شركتهاي دولتي در حال افزايش بوده اما در برخي سالها كاهش قابل
ملاحظهاي نسبت به سال قبل داشته است. بهعنوان مثال، در سالهاي 1370
و 1371 زيان شركتها به ترتيب 2/6 و 2/1 درصد به قيمت جاري كاهش داشته
كه اين وضعيت به قيمت ثابت معادل 1/22 و 7/20 درصد است يا در سالهاي
1376 و 1379 به ترتيب 9/42 و 6/24 درصد به قيمت جاري نسبت به سالهاي
قبل از آن كاهش داشته است كه اين كاهش براي سالهاي يادشده و به قيمت
ثابت بيشتر بوده است. در سال 1384 نيز نسبت به سال قبل آن كاهش قابل
ملاحظهاي مشاهده ميشود، به طوري كه 85 درصد كاهش يافته و از رقم
287/84 ميليارد ريال سال 1383 به رقم 487/12 ميليارد ريال رسيده است.
همانطور كه در جدول شماره يك نشان داده شده است، بخشهاي صنعت و معدن و
آب و برق نقش بسيار مؤثري در كاهش يا افزايش تعداد شركتهاي زيانده
ايفا كردهاند و همواره بيشترين سهم از تعداد شركتهاي دولتي زيانده
مندرج در قوانين بودجه سنواتي، متعلق به اين دو بخش بوده است. در مقابل
در بين بخشهاي اصلي اقتصادي، بخش نفت و گاز و كشاورزي كمترين تعداد
شركتهاي زيانده را در مجموعه خود داشتهاند، به طوري كه در بسياري از
سالهاي مورد بررسي شركت زيانده در اين بخشها وجود نداشته است اما
نكته قابل توجه در اينجا، اين است كه تعداد شركتهاي دولتي زيانده،
بهتنهايي نميتواند گوياي تمام واقعيتها باشد هر چند كه بهعنوان يك
معيار ميتواند مورد سنجش قرار بگيرد اما تعداد شركتهاي زيانده و
مقدار زيان آنها در كنار هم شاخص بهتري براي سنجش وضعيت شركتهاي دولتي
است. براي اين منظور، مقدار زيان شركتهاي دولتي به قيمت جاري و ثابت و
همچنين درصد تغييرات هر يك تواCم با تعداد شركتهاي زيانده و كمك زيان
پرداختي دولت به شركتهاي دولتي در جدول شماره 2 طي دوره مورد بررسي به
نمايش گذاشته شده، همانطور كه در جدول مشخص ميشود به طور كلي مقدار
زيان شركتهاي دولتي در حال افزايش بوده اما در برخي سالها كاهش قابل
ملاحظهاي نسبت به سال قبل داشته است. بهعنوان مثال، در سالهاي 1370
و 1371 زيان شركتها به ترتيب 2/6 و 2/1 درصد به قيمت جاري كاهش داشته
كه اين وضعيت به قيمت ثابت معادل 1/22 و 7/20 درصد است يا در سالهاي
1376 و 1379 به ترتيب 9/42 و 6/24 درصد به قيمت جاري نسبت به سالهاي
قبل از آن كاهش داشته است كه اين كاهش براي سالهاي يادشده و به قيمت
ثابت بيشتر بوده است. در سال 1384 نيز نسبت به سال قبل آن كاهش قابل
ملاحظهاي مشاهده ميشود، به طوري كه 85 درصد كاهش يافته و از رقم
287/84 ميليارد ريال سال 1383 به رقم 487/12 ميليارد ريال رسيده است.
بهجز سالهاي ياد شده (5 سال مورد اشاره) و سال 1383 در ساير سالهاي
مورد بررسي، مقدار پيشبيني زيان شركتهاي دولتي در قوانين بودجه
ذيربط تواCم با افزايش زيان بوده است. كمك زيان پرداختي دولت هم
همانطور كه جدول نشان ميدهد بهجز در سالهاي 1371، 1373 و 1384 در
مابقي سالهاي مورد بررسي، افزايش يافته است بهطوري كه در برخي
سالها ازجمله سالهاي 1370 و 1372 بيش از صددرصد افزايش يافته است.
اين در حالي است كه اين رقم براي سال 1382 بيش از هزار درصد بوده است.
در خصوص تغييرات تعداد شركتهاي دولتي زيانده بيشترين افزايش مربوط به
سال 1372 بوده كه نسبت به سال قبل دو برابر شده است و بيشترين كاهش
تعداد شركتهاي دولتي زيانده مربوط به سال 1384 بوده كه نسبت به سال
قبل از آن حدود 40 درصد كاهش يافته است. در بررسي يادشده دو نكته قابل
توجه و تأمل است؛ اول اينكه، همواره سهم بالايي از مجموع زيان (بهطور
معمول بيش از 60 درصد) مربوط به تعداد معدودي شركت (به طور معمول كمتر
از 8 شركت) است. به عبارت ديگر، توزيع زيان در بين شركتهاي زيانده
بسيار ناهمگون است. اين نشان ميدهد كه در بين شركتهاي دولتي زيانده
بهطور معمول تعداد زيادي شركت وجود دارند كه زيان آنها در مقايسه با
مجموع زيان شركتها بسيار كم و ناچيز است و اين ميتواند يك نكته مثبت
قلمداد شود. به اين مفهوم ميتوان اميد داشت كه با اندك توجهي به
اينگونه شركتها براي بهبود مديريت در فرآيند توليد و افزايش بهرهوري
و بازدهي آنها، خيلي سريع آنها را به سوددهي رساند و بدين ترتيب تعداد
شركتهاي دولتي زيانده را در حد قابل قبولي، كاهش داد. كاهش قيمت تمام
شده توليد، كاهش هزينههاي بالاسري، شناسايي منابع درآمدي جديد، واقعي
كردن قيمتهاي توليدات اين بنگاهها، بهبود مديريت در سطوح مختلف،
افزايش بهرهوري و بهبود فناوري توليد از مواردي هستند كه در اين عرصه
اثرگذار خواهند بود.
نكته دوم، در خصوص شركتهايي است كه مبلغ زيان آنها بسيار بالاست و
سهم بالايي از مجموع زيان شركتهاي دولتي را شامل ميشوند. اين
شركتها به دو گروه قابل طبقهبندي هستند. تعدادي از اين شركتها مثل
سازمان صدا و سيما به علت ماهيت فعاليت آنها همواره زيانده بودهاند.
علت اصلي زيان اينگونه شركتها محدود بودن منابع درآمدي و حجم بالاي
هزينههاي توليدي آنهاست. بنابراين تنها راه كاهش و كنترل زيان اين
شركتها اعمال مديريت هزينه و كاهش هزينههاي غيرضروري توليد و
بالاسري است اما اين فرآيند طولاني است و انتظار نميرود حداقل در
كوتاهمدت پاسخگو باشد. دسته ديگر شركتهاي زيانده با زيان بالا،
شركتهايي هستند كه زيان آنها دورهاي است، بهعبارتديگر، تعدادي شركت
در بين شركتهاي زيانده وجود دارند كه در چند سال متوالي سود ده
بودهاند و ناگهان در يك يا چند سال به شدت زيانده ميشوند و دوباره در
سال بعد بودجه آنها سود سرشاري را نشان ميدهد. اين تغييرات زياد و
شكاف بزرگ بين سود و زيان سالانه آنها ناشي از تغييرات ساختاري در
فرآيند توليد و مديريتي اين شركتها نيست. علت اين تغييرات بسته به
مورد، در مجال ديگري قابل بررسي دقيقتر است اما در اين خصوص به مواردي
همچون عدم دقت در پيشبيني درآمدها و هزينهها، اعمال قوانين و
تبصرههاي موقت در قالب قانون بودجه كه تأثير فراواني بر بودجه شركتها
ميگذارد و عوامل اثرگذار بيروني، ميتوان اشاره كرد.
در خصوص جدول شماره 3 بايد گفت كه براساس بند «ب» تبصره 2 قانون بودجه
سال 1380 كل كشور، پرداخت كمك زيان از محل درآمد عموميبه شركتهاي
دولتي منوط به ذكر علتها و جهتهاي زيان و تأييد آن توسط بازرس
قانوني، پس از مبادله موافقتنامه خواهد بود. اين بند از تبصره به دليل
تكرار در قوانين بودجه سنواتي از لايحه بودجه سال 1381 حذف و در
لايحه ديگري كه بعدها به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت تبديل
شد، آمده است. در هر صورت همانگونه كه از متن اين تبصره قانوني مشخص
است تمام شركتهاي دولتي زيانده نميتوانند كمك زيان از محل درآمد
عموميدريافت كنند و تنها شركتهايي كه توجيه قابل قبولي ارايه كنند،
ميتوانند از اين محل كمك دريافت كنند. بنابراين تنها بخشي از مجموع
زيان شركتهاي دولتي توسط دولت و از محل درآمد عموميجبران ميشود و
مابقي از طريق كاهش داراييهاي جاري، استفاده از ذخيرههاي سال يا ساير
منابع ممكن، تأمين ميشود.
در يك جمعبندي و نگاه كلي ميتوان نتيجه گرفت كه عمدهترين بخش در جذب
كمك زيان دولت، بخش فرهنگ و هنر و تربيتبدني است كه سه شركت اصلي كمك
زيانبگير در اين بخش، سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلاميايران، كانون
پرورش فكري كودكان و نوجوانان و سازمان خبرگزاري جمهوري اسلاميايران
هستند. سهم اين بخش، از مجموع كمك زيان پرداختي دولت از حدود 45 درصد
در سال 1367 شروع و به حدود 72 درصد در سال 1385 ختم ميشود. پس از اين
بخش، بخش بازرگاني بالاترين سهم را در دريافت كمك زيان دارد كه علت آن
وجود شركتهايي همچون شركت غله، سازمان مركزي تعاون روستايي ايران،
سازمان حمايت مصرفكنندگان و توليدكنندگان و... است. بخش بازرگاني بين
10 تا 20 درصد كمك زيان پرداختي دولت را جذب كرده است. ديگر بخشهاي
اقتصادي در طول دوره مورد بررسي سهم قابل توجهي در دريافت كمك زيان از
دولت نداشتهاند.
علل زياندهي شركتهاي دولتي
شركتهاي دولتي همچون ديگر شركتهايي كه تحت مديريت بخش خصوصي اداره
ميشوند، از يك سازمان و تشكيلات مستقل برخوردار و در مقابل انجام
هزينه درصدد كسب اهداف اقتصادي نيز هستند. بدين ترتيب كسب سود ميتواند
بهعنوان يكي از اهداف اينگونه شركتها مطرح شود اما به دلايل مختلف
نظير ماهيت فعاليت و فلسفه پيدايش آنها، اين هدف در كنار اهداف
غيراقتصادي ديگر قرار داشته است و بهطور عمده از آنها تأثير ميپذيرد.
با وجود اين، ضروري است اينگونه شركتها به گونهاي عمل كنند كه از محل
منافع حاصل، ضمن حفظ موجوديت، فعاليت خود را نيز توسعه بخشند، در غير
اين صورت انحرافها و اختلالات مالي و عملياتي آنها، سازمان كلي شركت
را در خطر زياندهيهاي مستمر قرار خواهد داد. از طرفي شركتهاي دولتي
گاه به مثابه اهرميكه دولت براي نيل به ايجاد تسهيلات، خدمات و
بهطور كلي منافع اجتماعي از آن استفاده ميكند، شناخته ميشوند. ايجاد
تسهيلات و منافع اجتماعي داراي هزينههايي است كه بايد توسط دولت
تقبل شود. بنابراين براي آن بخش از زيان اين شركتها كه ناشي از چنين
هزينههايي است بايد تدابيري انديشيده شود كه در عمليات شركتها به
صورتي منظور شود كه از مجموع زيان آنها در اين اقلام كاسته شود. به
عبارت ديگر، محور مطالعه عملكرد شركتهاي دولتي و ارايه پيشنهادهاي
مطلوب در امر بهسازي ساختار مالي و عملياتي آنها بايد خارج از مواردي
كه منتج از سياستها و تدابير اتخاذ شده توسط دولت است، باشد.
بههرحال با عنايت به اين گزارش و با توجه به نتايج بررسيهاي انجام
شده برخي علل و عوامل زياندهي شركتهاي دولتي را ميتوان در قالب زير
دستهبندي كرد:
1– حدود اختيارات و مسؤوليتهاي مديران
وجود عوامل محدودكننده در استفاده مطلوب از ابزارهايي كه مديريت بهطور
معمول بايد براي جلوگيري از زياندهي و به دنبال آن سودآوري شركت يا
مؤسسه مربوط از آنها استفاده كند از جمله عواملي است كه در زياندهي و
عدم كارآيي شركت نقش بسزايي دارد.
لازم به يادآوري است كه مديران شركتها و مؤسسههاي انتفاعي وابسته به
دولت بهطور اصولي به دلايل متعدد از اختيارات محدودتري نسبت به
مديران بخشهاي ديگر اقتصادي برخوردار هستند و به همين ترتيب از
مسؤوليتهاي كمتري نيز برخوردارند و در نتيجه به ندرت به دليل عملكرد
ضعيف بنگاه تحت نظرشان مورد مؤاخذه قرار ميگيرند. محدوديت اختيارات و
مسؤوليتها و عدم شفافيت حدود، وظايف ميتواند بهعنوان يكي از عوامل
زياندهي و عدم كارآيي شركتها و مؤسسههاي يادشده، قلمداد شود.
2– سازوكار قيمتگذاري كالاها و خدمات
وجود تورم، افزايش سطح دستمزدها، وجود مشكلاتي در زمينه تهيه مواد
اوليه و قطعات يدكي، عدم استفاده از ظرفيت كامل توليد و در نتيجه توليد
كمتر از سطح مطلوب و به دنبال آن افزايش هزينههاي ثابت و متغير و
بسياري از عوامل ديگر، در مجموع باعث افزايش قيمت تمام شده كالاها و
خدمات نسبت به قيمت فروش آنها ميشوند.
در اين مورد بايد گفت كه اين مشكل در اكثر واحدهاي توليدي و خدماتي در
سطح جامعه وجود دارد اما واحدهاي اقتصادي غيردولتي در بالا بردن قيمت
فروش و در نتيجه كاهش زياندهي واحدها از آزادي عمل بيشتري برخوردارند و
تنها سازوكار بازار، آنها را در تعيين قيمت محدود ميسازد، در حالي كه
شركتهاي دولتي بايد در تعيين قيمت كالاها و خدمات از سازوكار خاصي
پيروي كنند و پايبند قوانين و مقررات مربوط به خود باشند2. بنابراين
يكي از دلايل زياندهي يا سود كم در شركتهاي دولتي، عدم امكان افزايش
قيمت محصولات (كالاها و خدمات) آنها در قبال افزايش هزينه عوامل
توليد و قيمت تمام شده، است.
3– عدم برخورد قاطع با سوء مديريتهاي مالي اجرايي
ايرادها و مسايل مطرح شده توسط حسابرسان و بازرسان قانوني در گزارشهاي
حسابرسي و بازرسي قانوني شركتهاي دولتي كه براي طرح و تصويب تقديم
مجامع عمومي آنها ميشود، در اكثر موارد به نحو مطلوب مورد توجه قرار
ندارد و اقدامها و تكاليف لازم در موارد مطرح شده براي بهبود ساختار
مالي و اداري شركتها مورد استفاده قرار نميگيرد. بنابراين، اين امر
خود سبب تداوم سوء مديريت و عدم بهبود عملكرد شركتهاي مزبور ميشود.
4 بهرهوري پايين و عدم كارآيي عوامل توليد
سود يا زيان عملياتي شركتها از تفاوت هزينهها و درآمد حاصل از فروش
كالاها و خدمات ناشي ميشود. با توجه به اينكه درآمد حاصل از فروش،
بستگي شديد به قيمت كالاها و خدمات دارد و اين قيمت به طور معمول توسط
دولت (در مورد كالاهاي خاص) تعيين ميشود و بنگاههاي اقتصادي كمتر
ميتوانند قيمتهاي تعيينشده را تحت تأثير قرار دهند بنابراين افزايش
يا كاهش درآمد شركتها از يك متغير درونزا به يك متغير برونزا تبديل
كه باعث كاهش قدرت عمل مديران شركتها ميشود. از طرفي هزينهها كه سهم
عمدهاي از آن به هزينههاي عوامل توليد برميگردد، بسيار تأثيرپذير
است، عدم كارآيي و بهرهوري پايين عوامل توليد ميتواند به شدت قيمت
تمام شده كالاها و خدمات توليدي را افزايش دهد و باعث كاهش سود يا حتي
زياندهي بنگاه اقتصادي شود. به عبارت ديگر، عواملي كه بر نوسانهاي سود
يا زيان شركتها مؤثرند، متعدد هستند اما در بين آنها هزينههاي
عملياتي جزء مواردي به شمار ميآيد كه بيشتر تحت تأثير عملكرد مديريت
قرار ميگيرند.
بنابراين مديريت صحيح و منطقي عوامل توليد (سرمايه، نيروي انساني، مواد
اوليه و...) ميتواند نقش بسزايي در كاهش هزينههاي توليد و به تبع آن
كاهش قيمت تمام شده محصول و در نتيجه افزايش بهرهوري و سودآوري شركت
داشته باشد.
5– عدم تركيب بهينه داراييها
تركيب داراييها يا به عبارتي، سهم داراييهاي ثابت و جاري در مجموع
داراييها جزء عواملي است كه براي تحقق اهداف شركتها و بنگاههاي
اقتصادي در اختيار مديريت اين شركتها قرار دارد. بهطوري كه انتخاب
مناسب و تركيب بهينه داراييهاي جاري و ثابت ميتواند در سودآوري
كوتاهمدت و درازمدت تأثير زيادي داشته باشد. با توجه به اينكه بهطور
معمول داراييهاي ثابت عوايدي براي شركتها در بر ندارد ،كاهش
داراييهاي ثابت و افزايش سهم داراييهاي جاري (تاحدي كه به فرآيند
توليد خلل وارد نسازد) ميتواند باعث افزايش سود شركتهاي سود ده و
كاهش زيان شركتهاي زيانده شود. بهعنوان مثال، وجود نقدينگي كافي (كه
جزء اقلام داراييهاي جاري است) در شركت ميتواند منبعي براي ايجاد
درآمد بيشتر و زمينهاي مناسب براي سرمايهگذاري در واحدهاي توليدي،
صنعتي و غيره باشد و بهعنوان اهرم مالي عملياتي، در كاهش زيان و
افزايش سود تأثير بگذارد.
6– عدم استفاده از مازادهاي مالي
استفاده از مازادهاي مالي براي سرمايهگذاري بيشتر در شركتها يك
سياست مناسب براي دستيابي به رشد و توسعه عمليات شركتاست. شركتهايي
كه از نظر مالي موفق هستند و مازاد ايجاد ميكنند، همراه با انباشت
ذخاير و اندوختهها و پرداخت بدهي در درازمدت «ارزش ويژه» شركت را
افزايش ميدهند. از طرف ديگر شركتهايي كه دچار زيانهاي مداوم باشند
نه تنها در انباشت ذخاير موفق نيستند، بلكه در پرداخت بدهيها نيز با
مشكل روبهرو خواهند بود و ارزش ويژه يا سرمايه آنها رو به كاهش
ميگذارد. از طرف ديگر، بهخاطر تأمين منابع مالي مورد نياز متوسل به
دريافت تسهيلات و وام بيشتر ميشوند از اينرو، به خاطر كارمزد و بهره
وامهاي دريافتي، اين امر تأثيري منفي بر حساب سود و زيان آنها خواهد
گذاشت. بنابراين تركيب مؤثر و اصولي مازادهاي مالي يك عامل مهم در
برنامهريزي مالي شركتها است كه نتيجه آن بهطور مستقيم بر حساب سود و
زيان و همچنين ترازنامه آنها منعكس ميشود.
استفاده از مازادهاي مالي براي سرمايهگذاري بيشتر در شركتها يك
سياست مناسب براي دستيابي به رشد و توسعه عمليات شركتاست. شركتهايي
كه از نظر مالي موفق هستند و مازاد ايجاد ميكنند، همراه با انباشت
ذخاير و اندوختهها و پرداخت بدهي در درازمدت «ارزش ويژه» شركت را
افزايش ميدهند. از طرف ديگر شركتهايي كه دچار زيانهاي مداوم باشند
نه تنها در انباشت ذخاير موفق نيستند، بلكه در پرداخت بدهيها نيز با
مشكل روبهرو خواهند بود و ارزش ويژه يا سرمايه آنها رو به كاهش
ميگذارد. از طرف ديگر، بهخاطر تأمين منابع مالي مورد نياز متوسل به
دريافت تسهيلات و وام بيشتر ميشوند از اينرو، به خاطر كارمزد و بهره
وامهاي دريافتي، اين امر تأثيري منفي بر حساب سود و زيان آنها خواهد
گذاشت. بنابراين تركيب مؤثر و اصولي مازادهاي مالي يك عامل مهم در
برنامهريزي مالي شركتها است كه نتيجه آن بهطور مستقيم بر حساب سود و
زيان و همچنين ترازنامه آنها منعكس ميشود.
7 عدم تركيب بهينه عوامل توليد
براساس تئوريهاي خرد اقتصادي، چنانچه شركتي عوامل توليد، نظير نيروي
انساني، سرمايه، مواد اوليه و... را بهگونهاي تركيب كند كه در نقطه
بهينه توليد قرار گيرد، باعث ميشود سود حداكثر يا در صورت زياندهي،
زيان حداقل شود. حال چنانچه بنگاهي تركيب بهينهاي از عوامل توليد را
در فرآيند توليد استفاده نكند، نتيجه آن كاهش سود (در صورت سوددهي) يا
افزايش زيان (در صورت زياندهي) خواهد بود. هر چند به دست آوردن نقطه
بهينه تركيب عوامل توليد در عمل با مشكلات فراواني روبهروست اما با
درصد كمي از خطا ميتوان به اين تركيب دست يافت.
استفاده بيش از حد نيروي كار (تراكم نيروي انساني) كه در شركتهاي
دولتي به طور معمول وجود دارد يا انباشت سرمايه در قالب انواع
داراييها يكي از علل مهم افزايش زيان يا كاهش سود شركتهاي دولتي است.
8 پيچ و خمهاي مديريت و تقابل با قوانين و مقررات
بهرغم رهاسازي، اصلاح ساختار يا كوچك سازي و واگذاري شركتهاي دولتي
به بخش غيردولتي، كماكان مجموعه بزرگي از واحدهاي اقتصادي، صنعتي،
خدماتي و بازرگاني وابسته به دولت تحت عنوان شركتهاي دولتي وجود دارند
كه نقش آنها در اقتصاد كشور همانطور كه بدان اشاره شد، بسيار اثرگذار و
با اهميت است.
توجه به پيچيدگيهاي ساختاري و اجرايي مرتبط با اين مجموعه اقتصادي و
تجزيه و تحليل مواردي كه در شمار عوامل بالقوه تضعيف و تهديد كننده
اينگونه شركتها و سوق دهنده آنها به سمت زياندهي هستند، از اهميت
زيادي برخوردار است و شناسايي آنها ميتواند كمكي باشد تا بتوان از
بروز آنها جلوگيري كرد.
شركتهاي دولتي يا وابسته و تابع (اعم از سودده، زيانده و سربهسر) با
مجموعهاي از مسايل مختلف روبهرو هستند كه اهم آنها منابع انساني،
قوانين و مقررات محاسباتي و مالي، ساختار تشكيلاتي، وظايف و ارتباط
با دستگاههاي مختلف و نظاير آنها است. آنچه گاه موجب سردرگمي يا بروز
پديدههاي غيرقابل حل ميشود، امواج ورودي به اين مجموعهها و از
مسيرهاي مختلف است كه از لحاظ رواني موجب رفتارهاي مختلف و غيرقابل
پيشبيني و پنهان نيروي انساني در مجموعه ميشود؛ چنانچه نقش نيروي
انساني بنگاه را به عنوان بزرگترين منبع، ذخيره يا ثروت آن در نظر
داشته و پذيرفته باشيم، نبود انگيزه در اين منبع ميتواند منجر به
تضعيف بنيه و عملكرد بنگاه و در نهايت منجر به زياندهي آن شود.
قالب و چارچوب بنگاههاي وابسته به دولت بعد از مفاد اساسنامه و قانون
محاسبات عموميكشور، موارد مندرج در قانون تجارت است اما اين قانون
براي بنگاههاي خصوصي مناسب است و تسري برخي مواد آن به زيرمجموعه دولت
نيازمند تعديل، تطبيق و تفسير است كه خود به درك و شناخت دقيق شرايط و
موقعيت و زمينههاي فعاليت اين شركتها، وابسته است.
قانون كار به عنوان يكي از قوانين مادر، بخشي از امور اين مجموعهها را
تحت تأثير قرار ميدهد كه در مواردي با فضا و فرهنگ حاكم بر آنها به
طور كامل تطبيق ندارد. اگر قرار باشد مفاد قانون بهطوركلي در اينگونه
شركتها و بنگاهها رعايت شود، نيازمند تغيير مديران، با توجه به شرايط
حاكم بر نيروي انساني آنها و ديگر قوانين و مقررات الزامآور است كه از
طريق ديگر دستگاهها انشا و ابلاغ ميشود. به طور مثال، در مواردي
شركتها و بنگاههاي موضوع بحث، با قوانين ديگر استخداميهمچون نظام
هماهنگ پرداخت، قانون استخدام كشوري و صندوقهاي متعدد بازنشستگي مواجه
هستند كه همگي اينها بخشي از مجموعه مسايل آنها را تشكيل ميدهند.
از آنجايي كه طيف شركتها و مؤسسههاي وابسته به دولت بسيار متنوع است
و محدوده فعاليت آنها از مسايل صنعتي تا امور فرهنگي و علمي را در بر
ميگيرد، نگاه متفاوت و درك شرايط هر دسته در زمان تدوين و تصويب
قوانين يا تفسير و تعميم آن ضروري است و در اين جهت بهطور قطع با
خلاC مواجه هستيم. علاوه بر اين، سازمانهاي ناظر نيز حسب قانون
ناگزيرند مطابق ضوابط حاكم، عملكرد و اقدامهاي اين بنگاهها را رسيدگي
كنند و اين در صورتي بدون مشكل پيش ميرود كه مديران مسؤول در اين
مؤسسهها، اشراف و قابليت كافي در عبور از اين پيچ و خمها را داشته
باشند.
نقش نظارتي مجامع عموميشركتها و پاسخگويي به اين مجامع، قوانين مادر
و حاكم همچون قانون تجارت، كار، بازنشستگي و نظاير آن و نيز مواد
برنامههايي چون برنامههاي پنجساله توسعه و تبصرههاي قانون بودجه
همگي به نوعي يا در بخشهايي، شركتها و مؤسسههاي وابسته به دولت را
متأثر ميسازند اما در عمل توجه به تمام دقايق امور براي همه
دستاندركاران بسيار دشوار خواهد بود.
صرفنظر از اينكه مديريت دولتي تمايل شديدي به قطع وابستگي، ارتباط و
پيروي خود از قوانين و مقررات و نظارت دولتي دارد و راه حل عدم زياندهي
شركت را پيروي از قوانين مربوط به بخش خصوصي و خصوصيسازي و تجارت آزاد
ميداند اما بعيد به نظر ميرسد در چنين شرايطي نيز مديريت اينگونه
شركتها بتوانند در بخش خصوصي و فضاي رقابتي (بدون حمايتها و كمك و
رانتها و انحصارهاي دولتي) عملكرد مناسبي داشته باشند.
در ضمن استفاده و پيروي از قوانين و مقررات عديده و مختلف، در يك
مجموعه نيز ميتواند موجب انتظارها و توقعاتي در سازمان و تشكيلات يك
شركت دولتي شود كه قابليت رقابتي و سوددهي آنرا تحت تأثير خود قرار
دهد.
عوامل زياندهي شركتهاي دولتي بهصورت پارامترهاي تك متغيره يا
معادلات خطي نيست كه به سادگي قابل حل يا تفسير باشند، بلكه
پارامترهاي چند متغيره و معادلات غيرخطي پيشرفتهاي هستند كه تأثير
متقابل متغيرها در يكديگر امكان حل معضل آنها را دشوار ميكند. با توجه
به اين امر و اهميت موضوع، امروزه كمتر كسي در پايين بودن بازدهي
اقتصادي شركتهاي دولتي ترديد دارد. اما ميان اقتصاددانان در مورد
ماهيت شركتهاي دولتي و روشهاي حل معضل بازدهي پايين آنها نگاههاي
متفاوتي وجود دارد.
9 تفكر حاكم بر شركتهاي دولتي زيانده
يكي ديگر از دلايل زياندهي شركتهاي دولتي، تفكر حاكم بر آنهاست. بدين
معنا كه در بسياري از آنها با توجه به نظريه رفاه عموميو اجتماعي،
تفكر اقتصادي، بازرگاني، تجاري و انتفاعي (صرف نظر از تمايل يا عدم
تمايل يا ارادي و غيرارادي مديران آنها) حاكم نيست.
به بيان ديگر، در آنجا كه سياستگذاران درصدد هستند تا به اشتغالزايي
كمك كنند، برخي از مسايل اجتماعي و وظايف حاكميتي را در نظر ميگيرند و
اجراي آنها را به اينگونه شركتهاي دولتي واگذار ميكنند. اين امر باعث
ميشود تا بحث بازدهي شركتها مورد توجه قرار نگيرد. به اين معنا كه
مديريت شركت دولتي از اينكه تعداد كاركنان بنگاه دولتياش بيش از حد
نياز است ، اطلاع كافي و وافي دارد اما به دليل بسياري از ملاحظات
نميتواند نيروهاي مازاد را از سيستم خود خارج كند يا از طرف ديگر
نميتواند ظرفيت بنگاه دولتي خود را به دليل محدوديتهايي كه در وظايفش
وجود دارد، افزايش دهد.
البته در ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه و ماده 7 قانون برنامه چهارم
توسعه، راهكارها و تدابيري درخصوص اصلاح ساختار شركتهاي دولتي اتخاذ
و ارايه شده كه هدف آن كاهش وظايف حاكميتي و افزايش وظايف تصدي
شركتهاي دولتي است.
10 عدم استفاده از فناوريهاي جديد و پيشرفته و تكنيكهاي مديريتي
مناسب
موارد پيش گفته موجب ميشود تا بسياري از شركتها بهجاي استفاده از
فناوري مدرن و پيشرفته كه بهطور معمول هزينههاي بالايي دارد از
فناوري سنتي و قديمي استفاده كنند كه اين خود يكي از مهمترين عوامل
عدم قابليت رقابت شركت، پسروي و زياندهي آن است. از سوي ديگر و در اين
شرايط به دليل عدم استفاده از تكنيكهاي مدرن مديريتي، چنانچه در شركتي
محصول زياندهي وجود داشته باشد، به دليل عدم وجود روشهاي شناسايي و
حذف محصول زيانده، شركت به سوي زياندهي بيشتر سوق مييابد.
11 مديريت و نظارت ضعيف
بحث مديريت و نظارت به عنوان يكي از مشكلات ساختاري بدين صورت مطرح
ميشود كه نظارتهاي بهعمل آمده بهخصوص از طرف مجامع عموميدر
شركتهاي دولتي در حدي نيست كه يك سهامدار بخش خصوصي بر اموال خود
انجام ميدهد. ضمن آنكه مديريت هم مجهز به روشهاي علمي و بهروز نيست
يا در صورت مجهز بودن به روشهاي علمي، تمايلي به استفاده از آنها
ندارد و در عمل مديريت درآمد و هزينه يا اصل فايده – هزينه را اعمال
نميكند و از اينرو، هزينهها در برخي از حيطهها غيرقابل كنترل و بيش
از حد افزايش مييابد كه اين نيز در نهايت منجر به زيان شركت ميشود.
12 عدم استفاده از تكنيكهاي سيستم اطلاعات مديريت و بهاي تمام شده
اغلب شركتهاي دولتي با استناد به گزارشهاي حسابرسي آنها، فاقد سيستم
بهاي تمام شده و هزينهيابي محصولات و خدمات و همچنين سيستم اطلاعات
مديريت مناسب و متناسب با حجم تشكيلاتي خود هستند. اين امر باعث
ميشود مديريت در تشخيص و شناسايي صحيح و بهموقع نقطه سربهسر توليد،
نقطه بهينه توليد و اطلاعات مورد نياز مديريت (به معناي علمي و تخصصي
آن) توفيق نيابد و روز به روز بهدليل عدم استفاده از تكنيكهاي مدرن
مهندسي مالي و توليد، بازده توليد، فروش و داراييهاي خود را از دست
بدهد و اين امر موجب زياندهي شركت شود. به عبارت ديگر، هنگاميكه
مديريت شركت، تصوير شفاف و مناسبي از عملكرد و وضعيت شركت در مقايسه با
ساير شركتها و عرصه اقتصادي كشور نداشته باشد و قادر به تأمين اهداف
مورد نياز خود نباشد، عملكرد آن مناسب و سودآور نخواهد بود.
13 تداخل ساختار مالكيتي مديريتي شركتهاي دولتي و عدم تفكيك آنها
ماهيت مختلف ساختار مالكيتي مديريتي شركتهاي دولتي زيانده از ابعاد
متفاوتي قابل بررسي است:
به نظر برخي از صاحبنظران ماهيت مديريت در شركت دولتي از ماهيت مالكيت
آن جدايي ناپذير است زيرا در مالكيت دولتي منافع مديران به هيچ وجه با
منافع شركت همسو نيست و به تقريب هيچ ساز و كار مناسبي نيز براي ايجاد
اين هم سويي وجود ندارد. بنابراين، برخي صاحبنظران با توجيه اينكه
مالكيت دولتي نميتواند مديريتي كارآمد عرضه كند، موافق هستند.
استناد اين دسته صاحبنظران به قدرت اخلاق و امكان حضور انسانهاي
دلسوز، لايق و سالم در مديريت اينگونه شركتها، البته به جز تأكيد بر
موارد استثنايي كه تعميمناپذير و قاعدهمند نيست، راه به جايي
نميبرد.
برخي ديگر از صاحبنظران معتقدند به دليل خصيصه دولتي بودن مالكيت
شركتهاي دولتي و اينكه فعاليتهاي دولت ماهيت سياسي دارد، بنابراين
عزل و نصب مديران اينگونه شركتها بيشتر تابع ملاحظاتي غير از منافع و
اهداف واقعي شركت بوده و مديريت اين شركتها نيز تا حدودي تابع شرايط
سياسي است.
بهطور كلي عملكرد هر شركت دولتي بهطور معمول تابع كُنشها و
واكنشهاي 4 دسته نيروهاي مختلف زير است:
1 مديرعامل .
2 اعضاي هيأت مديره.
3 سازمانهاي رسمي و غيررسمي درون شركتها (كه اغلب وابسته به گروههاي
مستقل خارج و داخل شركت هستند و منافع مشتركي را دنبال ميكنند مثل
سازمانهاي غيردولتي و تشكلهاي صنعتي و حزبي.)
4 نهادها، سازمانها، ادارهها و گروههاي بيرون از شركت به دليل
استقرار آنها در يك شهر يا استان ذينفوذ به انحاي مختلف در عملكرد
شركت اثر ميگذارند، اين چهار دسته نيرو داراي خواستها و منافع بهطور
معمول متفاوتي هستند و حتي افراد و گروههاي درون هر دسته نيز ممكن است
خواستها و منافع متفاوتي داشته باشند.
در شرايط «ركود تورمي» و تداوم ديرپاي آن و گسترش و رواج قوانين متعدد
و متداخل و ناقض يكديگر، اعمال مغاير با قوانين و مقررات جاري افزايش
مييابد و تضاد منافع گروههاي يادشده با منافع و مصالح واقعي شركت،
شدت ميگيرد و فاصله عملكرد (مأموريت) شركت از اهداف واقعي آن روز به
روز بيشتر ميشود. به عبارت ديگر، بخش قابل توجهي از وقت اينگونه
شركتها صرف پاسخگويي به خواستهاي گروهها و دستههاي مختلف ميشود كه
اين خود، بار مالي زيادي به شركت تحميل ميكند.
در شرايط «ركود تورمي» و تداوم ديرپاي آن و گسترش و رواج قوانين متعدد
و متداخل و ناقض يكديگر، اعمال مغاير با قوانين و مقررات جاري افزايش
مييابد و تضاد منافع گروههاي يادشده با منافع و مصالح واقعي شركت،
شدت ميگيرد و فاصله عملكرد (مأموريت) شركت از اهداف واقعي آن روز به
روز بيشتر ميشود. به عبارت ديگر، بخش قابل توجهي از وقت اينگونه
شركتها صرف پاسخگويي به خواستهاي گروهها و دستههاي مختلف ميشود كه
اين خود، بار مالي زيادي به شركت تحميل ميكند.
اگر چه دولت به نمايندگي از مردم مالكيت شركتهاي دولتي را در اختيار
دارد اما به سبب وجود ديدگاههاي مختلف سياسي در مديريت آنها، در حقيقت
ايشان مالك عملي آنها محسوب ميشوند. از اينرو، شركتهاي دولتي بسته
به نوع فعاليت و اندازه آنها براي تحديد فعاليتهاي مشابه در بخش خصوصي
عمل ميكنند و گرايش به انحصار و برخورداري از امتيازات دولتي به نفع
خود و عليه بخش خصوصي دارند.
در ساختار مالكيتي مديريتي شركتهاي دولتي و بهخصوص شركتهاي زيانده،
ساز و كارهاي ارزيابي و نظارت بسيار ناقص و متناقض است. در اين دسته از
شركتها، بر خلاف قانون تجارت كه مديران عامل بايد توسط هيأت مديره
انتخاب شوند و هيأت مديره بر عملكرد آنان نظارت داشته باشند، اعضاي
هيأت مديره بهطور معمول به عنوان معاونان اجرايي مديرعامل به شمار
ميآيند و در عمل حقوق بگير او هستند. از اين گذشته مديرعامل به عنوان
بالاترين مقام اجرايي، در هيأت مديره عضو و بهطور معمول رييس آن است.
به عبارت ديگر، مديرعامل بايد از پايگاه هيأت مديره بر عملكرد خود
نظارت كند و اين يعني تداخل وظايف اجرايي و نظارتي.
نتيجه موارد يادشده ظهور، ايجاد و استقرار ساختارهاي نابسامان و
ناكارآمد اداري، فني، مالي و عملياتي در اينگونه شركتها يا موارد
حادتر در شركتهاي زيانده است كه خود را به صورت تورم نيروي انساني
غيرمتخصص، مغفول واقع شدن اهداف و منافع شركتها و عدم برنامهريزي
مناسب براي تعمير و نگهداري ماشينآلات و ... يا نوسازي آنها، ضعف
دانش و استقرار سيستمهاي حسابداري ناكارآمد و... نشان ميدهد.
برخي از عوامل و خصوصياتي كه بهصورت مشترك در شركتهاي زيانده مشاهده
ميشود، عبارتاند از:
1 تفويض اختيار و مسؤوليت به سطوح پايين تشكيلاتي توسط مديران ارشد و
مياني كمتر صورت ميگيرد.
2 تمديد حكم مسؤولان و مديران شركت طي دورههاي متوالي كه اين امر
چنانچه از مدت زمان معين و قابل قبولي فراتر رود به خصوص اگر عملكرد
مثبتي حاصل نشده باشد، قابل توجيه نخواهد بود.
3 عدم صلاحيت علمي، تخصصي و تجربي برخي مديران اجرايي و سرپرستان.
4 عدم بهره گيري از مديريت مشاركتي و تفكر جمعي و به بيان ديگر، عدم
استفاده از تيمهاي قدرتمند متخصص و با تجربه براي اخذ تصميم و اداره
امور شركت.
5 نيروي انساني مازاد (تورم نيروي انساني)، تعداد بالاي كاركنان در
مقايسه با اهداف و وظايف يا به عبارتي ستانده و خروجي شركت، موجب تحميل
هزينه بيشتر به شركت ميشود و در نتيجه حاشيه سود آن را كاهش ميدهد.
6 تخصص ناكافي و سطح پايين علمي اغلب كاركنان.
7 نداشتن انگيزه لازم براي ايجاد فضاي رقابت و انجام بهينه وظايف توسط
كاركنان.
8 عدم اجراي صحيح و مطلوب نظامهاي تشويقي و تنبيهي در مورد كاركنان.
9 عدم ارزيابي يا ارزيابي غير واقعي از عملكرد مديران با توجه به
محتواي گزارشهاي حسابرس و بازرس قانوني در خصوص صورتهاي مالي و
عملكرد شركت.
10 دانش و تجربه حرفهاي اندك مديران ارشد و مياني در خصوص امور
عموميو مالي.
11 تغييرات زياد و نامعقول مديريت و كاركنان ارشد يا مسؤول اينگونه
شركتها (تغيير شغل و مديريت، جابهجايي و غيره) باعث اختلال در
فرآيند انجام كار ميشود و تا حدودي اتلاف منابع را به همراه دارد.
12 توزيع ناهمگون و غير عادلانه اطلاعات و منابع بين سطوح مختلف
كاركنان شركت.
سخن آخر
آنچه از خلال مباحث گفتهشده استنتاج ميشود، ميتوان در موارد زير
خلاصه كرد:
- در سالهاي مورد بررسي بيشترين تعداد شركتهاي زيانده در بخشهاي
صنعت و معدن و آب و برق و از سال 1376 به بعد در بخش بهداشت و درمان و
سپس در بخش عمران و خدمات شهري و روستايي (جزيي از ساير) متمركز
شدهاند. وجود شركتهاي زيانده در بخش صنعت و معدن ميتواند نشاندهنده
آسيبپذير بودن صنايع دولتي موجود در اين بخش و بهطور عمده به دليل
مسايل مديريتي در سطوح مختلف، استفاده از فناوريناكارآمد و
ماشينآلات فرسوده، آسيبپذير بودن شركتها نسبت به سياستهاي دولت در
قبال آنها و... باشد. در بخش آب و برق نيز علت زيانده شدن شركتها از
يكسو به ميزان تعرفههاي آب و برق و از سوي ديگر، بالا بودن
هزينههاي سرمايهاي در اين بخش مربوط ميشود. هر چند ساير علل ياد
شده براي بخش صنعت و معدن در اين بخش نيز قابل بررسي است. تأسيس
شركتهاي آب و فاضلاب روستايي باعث شده، تعداد شركتهاي زيانده افزايش
يابد و پس از انتقال آن به بخش عمران و خدمات شهري و روستايي اين تعداد
تا سال 1385 بهطور تقريب ثابت مانده است. زيانده بودن اين شركتها نيز
بهطور عمده مربوط به ماهيت فعاليت آنها است.
- همانگونه كه تعداد شركتهاي دولتي زيانده در بخشهاي مختلف تفاوتهاي
زيادي دارد، ميزان زيان نيز در بخشها به يك نسبت توزيع نشده است.
البته اين مطلب به آن مفهوم نيست كه هر بخش كه تعداد شركتهاي زيانده
آن بيشتر است، مبلغ زيان آن نيز بالاتر است. بهعنوان مثال، در
بخشهايي مثل فرهنگ و هنر و تربيتبدني يا بازرگاني هر چند تعداد
شركتهاي زياندهاندك است اما مجموع زيان اين بخشها بسيار بالاست و
برعكس در بخشهايي همچون صنعت و معدن كه تعداد شركتهاي زيانده زياد
است، سهم مجموع زيان آنها از كل زيان شركتهاي دولتي ناچيز است.
همانگونه كه اشاره شد، اين خصوصيت در بخش دولتي ميتواند يك علامت
مثبت تلقي شود و نشان ميدهد با تغييراتي در شركتهاي زيانده ميتوان
تعداد زيادي از آنها را به مرز سودآوري رساند. بهبود مديريت و افزايش
بهرهوري عوامل توليد بهعنوان متغيرهاي درونزا و اصلاح سياستهاي
اقتصادي دولت در قبال شركتها بهعنوان يك عامل برونزا در اين فرآيند
اهميت زيادي دارند. از سوي ديگر، دولت با شناسايي شركتهاي با زيان
بالا و اعمال اصلاحات ساختاري بر پايه اصول علمي ميتواند در كاهش
بار مالي آنها از دوش خود مؤثر باشد.
- بررسي كمك زيان پرداختي دولت به شركتهاي زيانده نشان ميدهد كه
توزيع كمك زيان بين شركتها از معيار يا راهبرد مشخصي برخوردار نيست هر
چند در قانون تصريح شده كه پرداخت كمك زيان منوط به ارايه توجيه قابل
قبول توسط شركت زيانده است اما اين قيد نميتواند به تنهايي
هدايتكننده منطقي كمك زيان پرداختي دولت باشد. به عبارت ديگر، پرداخت
كمكزيان بايد بهعنوان يك ابزار كارآمد براي كنترل و هدايت شركتهاي
دولتي بهمنظور رسيدن به بازدهي مطلوب نگريسته شود. پرداخت يا عدم
پرداخت منطقي كمك زيان بايد باعث شود شركتها به سوي افزايش كارآيي
حركت كنند.
در صورتي كه طي سالهاي مورد بررسي مشاهده ميشود، پرداخت كمك زيان به
بعضي از شركتها بهصورت يك سنت دايمي درآمده و شركت هنگام تهيه و
تنظيم بودجه ميداند كه تمام يا سهم زيادي از زيان خود را از دولت
دريافت خواهد كرد و اين باعث ميشود مديران اينگونه شركتها هيچ
انگيزهاي براي كاهش زيان خود نداشته باشند و گاه برعكس در برخي موارد
با افزايش سرسامآور هزينهها سعي در جذب كمك زيان بيشتري داشته باشند،
دولت ميتواند با اعمال راهكارهاي مناسب و تبديل كمك زيان، به يك اهرم
قوي نظارتي و اعمال سياستهايي براي منطقيكردن پرداخت كمك زيان،
گامياساسي بردارد.
- همانگونه كه در متن گزارش نيز اشاره شد، علت زياندهي گروهي از
شركتهاي دولتي، محول شدن اهداف اجتماعي دولت به آنها و اشتغال به
اموري است كه بيشتر جنبه تصديگرياجتماعي دارند تا تصديگري اقتصادي
اما نبايد تأمين اهداف اجتماعي دولت توسط اين قبيل شركتها توجيهي براي
عملكرد ضعيف مالي و مديريتي آنها قلمداد شود. بنابراين بايد با تدوين
روشهاي مناسب حسابداري و حسابرسي، گزارشهاي مالي شركتها بهگونهاي
تهيه شود كه زيان ناشي از امور تصدي اجتماعي از زيان ناشي از عملكرد
ناكارآمد مالي و مديريتي شركت تفكيك شود تا بتوان با اتخاذ راهكارهاي
مناسب زيان اينگونه شركتها را به حداقل ممكن تقليل داد.
- عدم تركيب بهينه عوامل توليد يكي از مهمترين عوامل زياندهي بسياري
از شركتهاي دولتي است. تراكم نيروي كار غيرمتخصص در شركتهاي دولتي
همراه با بهرهوري پايين عامل كار و سرمايه باعث افزايش شديد هزينههاي
توليد و سربار شده است. بنابراين لازم است تعداد، تركيب و سطح تخصص
نيروي انساني در تمام شركتهاي دولتي به ويژه شركتهاي زيانده بررسي و
در ميانمدت تعديل شود. از سوي ديگر، تركيب داراييها نيز بايد در
شركتهاي دولتي زيانده مورد بررسي قرار گيرد. سهم داراييهاي جاري و
ثابت از مجموع داراييها بهعنوان ابزاري در اختيار مديريت اينگونه
شركتها براي دستيابي به اهداف تعيين شده مورد استفاده قرار ميگيرد.
در اين زمينه انتخاب بهترين تركيب از داراييها ميتواند تأثير
تعيينكنندهاي بر هزينهها و درآمدها و در نهايت سود يا زيان
بنگاهاقتصادي داشته باشد.
- يكي از اهداف شركتهاي دولتي كسب مازادهاي مالي است كه در ازاي
سرمايهگذاري دولت بايد به دست آيد اما چنانچه شركت دچار زيانهاي
مداوم باشد، نه تنها در انباشت ذخاير موفق نيست، بلكه در پرداخت
بدهيها نيز با مشكل روبهرو ميشود. بنابراين ارزش ويژه يا سرمايه آن
رو به كاهش ميگذارد و به خاطر تأمين مالي مورد نياز متوسل به دريافت
تسهيلات و وام بيشتر ميشود كه اين امر بازدهي منطقي شركت را كاهش
خواهد داد. بنابراين كسب مازاد مالي يك عامل مؤثر، اساسي و حياتي در
برنامهريزي مالي شركتها و به دنبال آن سودآوري است.
- يكي ديگر از مواردي كه از اهميت خاصي برخوردار بوده و در مباحث
مختلفي مطرح شده است (از جمله ماده 7 قانون برنامه چهارم توسعه)، بحث
ساماندهي و استفاده مطلوب از امكانات شركتهاي دولتي و افزايش بازدهي و
بهرهوري و اداره صحيح آنها، همچنين تفكيك شركتهايي كه وظايف حاكميتي
انجام ميدهند و بايد در بخش دولتي بمانند از شركتهايي كه وظايف
تصديگري به عهده دارند و ميتوان زمينه واگذاري آنها را به بخش
غيردولتي فراهم كرد و همچنين انحلال، ادغام، تجديد سازمان و غيره است
كه به تفصيل در اين ماده قانوني مطرح شده اما علاوه بر تمام مواردي كه
ذيل ماده يادشده در قانون برنامه چهارم توسعه براي ساماندهي شركتهاي
دولتي پيشبيني شده ميتوان به دو نكته ديگر نيز اشاره كرد كه عدم
انجام و رعايت آن ميتواند از جمله دلايل زياندهي شركتهاي زيانده
قلمداد شود و از طرفي رعايت آن ميتواند به عنوان يك راهكار يا پيشنهاد
مطرح شود و مورد توجه مسؤولان و مديران اجرايي كشور قرار گيرد.
موارد يادشده عبارتاند از: 1 هماهنگي و انطباق بين تصميمات
سياستگذاران و مديران اجرايي. 2 استفاده از مديريت دانش يا سرمايههاي
معنوي بنگاههاي اقتصادي.
در ادامه راهكارهاي مختلفي كه براي مقابله با زياندهي شركتهاي دولتي
وجود دارد، اشاره ميشود:
انحلال شركتهاي دولتي زيانده: يك راه براي رهايي از شركتهاي دولتي
زيانده انحلال آنها است كه اين امر در قانون برنامه چهارم توسعه ماده
7 بند «ط» پيشبيني شده، بند مزبور مقرر داشته «دولت مكلف است حداكثر
تا سال سوم برنامه، نسبت به اصلاح ساختار و سودآوري شركتهاي دولتي كه
به استناد صورتهاي مالي سال اول برنامه زيانده هستند اقدام و در غير
اين صورت آنها را منحل كند.»
ادغام و تركيب شركتهاي دولتي زيانده با شركتهاي سودده: در اين روش
چنانچه بررسيهاي كارشناسي صورت نگرفته باشد و وضعيت مالي و عملياتي
شركتها در نظر گرفته نشود نه تنها ادغام مشكلي را حل نخواهد كرد، بلكه
ممكن است وضعيت را به مراتب بدتر كند و ساختار شركت سود ده را هم تحت
تأثير قرار دهد و با مشكل مواجه سازد. بنابراين ادغام زماني كارساز
خواهد بود كه ظرفيتهاي لازم براي پشتيباني نقاط قوت و توانمنديها
وجود داشته تا به واسطه آن بتوان به محدوديتها و نقاط ضعف غلبه كرد.
خصوصيسازي اينگونه شركتها با تأكيد بر ديدگاه لزوم انتقال مالكيت
شركتهاي دولتي به بخش خصوصي كه با شرط رعايت ضوابط و مقررات اقتصادي،
موجب تحول در مديريت شركتها و ارتقاي بازدهي اقتصادي آنها خواهد شد.
مهندسي مجدد و اصلاح ساختار شركتهاي زيانده: پرداختن به اين راهحل
مستلزم انتخاب و انتصاب مديراني لايق، دلسوز، متعهد و كارشناس است كه
با تجزيه و تحليل موردي هر يك از شركتهاي زيانده در صدد رفع تناقضها،
موانع و محدوديتهاي موجود در اهداف، وظايف و مأموريتهاي پيشبيني شده
براي اينگونه شركتها برآيند و اين امر ميسر نميشود مگر با تلاش،
جديت، تعهد و كارشناسي امور.
در خاتمه اين نكته را يادآور ميشود كه هر چند در اين گزارش تنها
شركتهاي دولتي زيانده مورد بررسي قرار گرفت و بعضي از ضعفها، مشكلات
و تنگناهاي آنها شناسايي شد اما اين بدان معنا نيست كه شركتهاي دولتي
سود ده (به رغم سودآور بودن آنها) مديريت، كارآيي، بهرهوري و...
مطلوبي دارند. سود بسياري از اين شركتها ناشي از اعطاي امتيازات
انحصاري و منابع عظيم سرمايهاي است كه دولت در اختيار آنها قرار داده
و اين شركتها با تكيه بر اين منابع توانستهاند بسياري از نقاط ضعف
خود را بپوشانند. بنابراين بهبود مديريت، شيوههاي توليد، تخصيص بهينه
منابع و عوامل توليد و... از جمله سياستهايي هستند كه بايد بهتقريب
براي تمام شركتهاي دولتي بهطور عام و كلي و شركتهاي دولتي زيانده
بهطور خاص اعمال شوند.
منابع:
1 كنشلو، بشير و بابك ضرغامي(1381.) «بررسي علل زياندهي شركتهاي
دولتي طي دوره 1367-1380».
2 قوانين بودجه سنواتي سالهاي 1367 تا 1385 .
3 قوانين برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري
اسلاميايران.
4 تبصرههاي قانون بودجه سالهاي 1353 و 1380 كل كشور.
5 كنشلو، بشير و مهدي شيخزاده مرند (1385) «بررسي دلايل زياندهي
شركتهاي دولتي و روشها و الزامات اصلاح ساختار آن»، با نگاهي به
شركتهاي دولتي زيانده، قوانين بودجه سالهاي 1385-1380.
6 گزارشهاي آماري بانك مركزي جمهوري اسلاميايران.
پي نوشتها:
1 شامل بودجه شركتهاي دولتي، بانكها و مؤسسههاي انتفاعي وابسته به
دولت است.
2 به عنوان مثال طبق ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه، افزايش قيمت
كالاها و خدمات توليدي توسط دستگاهها و شركتهاي دولتي، سالانه بيش
از 10 درصد مجاز نيست و...
* رييس گروه دفتر امور بنگاهها و خصوصيسازي |
