|
اشاره: در آستانه هزاره سوم، تبعات مداخله
انسان در محيطزيست بيش از هر زماني متجلي شده است. بررسيها و شواهد
موجود از دخالت بي رويه آدميدر طبيعت حاكي از اين است كه آثار و پيامدهاي
مداخلههاي آدميدر طبيعت به حدي است كه امروزه مفاهيم سنتي و متداول توسعه اقتصادي
را مورد پرسش قرار داده است. به همين دليل نيز مفهوم توسعه با رعايت حفاظت از منابع
طبيعي و زيست محيطي همراه شده و در شاخصهاي اقتصادي حسابهاي ملي منظور كردن
منابع طبيعي و زيستمحيطي مورد پذيرش اكثر كشورهاي جهان قرار گرفته است كه به دنبال
آن سازوكارهاي متعددي براي حفاظت از محيطزيست در قالب استانداردها، استفاده از
ابزارهاي اقتصادي نظير برقراري عوارض و ماليات بر آلودگيها، ايجاد نهادهاي مالي
براي حفاظت از محيطزيست و... تكوين و تكامل يافته است.
در گزارش حاضر به صورت اجمالي به سازوكارهاي اقتصادي و ايجاد نهادهاي مالي نظير
«صندوق مليمحيطزيست» در ساير كشورها و ايران پرداخته شده و موانع و محدوديتهاي
آنها مورد بررسي قرار گرفته و در نهايت پيشنهادهايي براي فعال شدن اين صندوق ارايه
ميشود.
مقدمه
موضوع استفاده از سازوكارهاي اقتصادي نظير برقراري ماليات و عوارض زيست محيطي،
ايجاد نهادهاي مالي غيردولتي در چند سال اخير و به دنبال آن بروز مشكلات زيست
محيطي و ناكارآمدي منابع مالي و تأكيد صرف بر قوانين و مقررات براي حل معضلات زيست
محيطي در كانون توجه بسياري از دولتها و سازمانهاي محيطزيست در جهان قرار گرفته
است. زيرا اين سازوكارها به عنوان مكمل و پشتيبان قوانين و مقررات محيطزيست و
تأمين اعتبار براي منابع دولتي عمل ميكنند. استفاده صحيح و نظارت كامل بر اين
سازوكارها ميتواند نقش تعيينكنندهاي در پيشبرد اهداف زيست محيطي و دستيابي به
توسعه پايدار داشته باشند.
ايجاد نهادهاي مالي مبارزه با آلودگيها و تخريب محيطزيست يكي از اين سازوكارهاست
كه به منظور حل مشكلات زيستمحيطي و تأمين منابع مالي پروژههاي محيطزيست تأسيس
ميشوند. بخش اعظم منابع مالي اين نهادها، علاوه بر كمكهاي دولتي، از محل عوارض و
مالياتهاي زيست محيطي تأمين ميشود. در حقيقت اين سازوكار از اين منطق پيروي
ميكند كه آلوده كننده بايد هزينههاي آلودگي را پرداخت كند1. البته با توجه به
نوپا بودن اين نهادها در جهان به ويژه در كشورهاي در حالتوسعه، اكثر اين دسته از
نهادهاي مالي توسط دولت و تحت عنوان «صندوق ملي محيطزيست» تأسيس شدهاند.
بررسيها حاكي از اين است، در صورتي كه سازوكارهاي نظارتي مناسبي براي نظارت بر
اين نهادها اعمال شود يا ميتوانند كاركرد مناسبي براي حفاظت از محيطزيست در كنار
منابع دولتي داشته باشند. در ايران نيز اين موضوع مورد توجه قرار گرفته و در بند
«ب» ماده 68 قانون برنامه چهارم توسعه بر ايجاد «صندوق ملي محيطزيست» از سوي دولت
تأكيد شده است.
ادبيات ايجاد
نهادهاي مالي حفاظت از محيطزيست
نهادهاي مالي مبارزه با آلودگي و تخريب محيطزيست براي حل مشكلات ناشي از كمبود
منابع مالي طرحها و پروژههاي حفاظت از محيطزيست و در شرايطي كه بخش خصوصي تمايل
چنداني براي تأمين منابع مالي اينگونه پروژههاو طرحها ندارد، تأسيس ميشوند. در
حقيقت اين نهادهاي مالي هستند كه مانند ساير نهادهاي مالي نظير «صندوق حمايت از
صادرات» يا «صندوق حمايت از محصولات كشاورزي» تأسيس شده و به صورت تخصصي فعاليت
كردهاند و از طريق اعطاي تسهيلات مالي، طرحها و پروژههاي مربوط را حمايت
ميكنند. در برخي از كشورهاي در حال توسعه اين صندوقها به تأسيس عوامل كارگزاري
مالي تحت عنوان بانك محيطزيست نيز رو آورده و در مواردي قادر به جذب منابع مالي
بينالمللي نيز شدهاند.
سه نوع صندوق محيطزيست كه به جهاتي از يكديگر متمايزند، وجود دارد:
1 صندوقهاي تخصيص ماليات 2
اين صندوقها توسط دولتها تأسيس و منابع آن از طريق مالياتها و جرايم زيست محيطي
و هزينههاي عوارض بر محصولات تأمين ميشود. اين صندوقها تأمين منابع مالي طرحها
و پروژههاي زيستمحيطي، تخصيص آن به صورت وامهاي كم بهره و كمكهاي بلاعوض
براي مقابله با آلودگيهاي زيستمحيطي را بر عهده دارند. اين نهادها به عنوان بخشي
از تشكيلات و ساختار وزارت يا سازمان حفاظت محيطزيست كشورها عمل ميكنند.
2–صندوقهاي اعتباري اداره شده (هدايت شده)3
اين صندوقها با هدف واسطه گري مالي به وسيله سازمانهاي بينالمللي مانند بانك
جهاني يا توسط حكومتهاي محلي تأسيس ميشوند. صندوقهاي يادشده به منظور تأمين مالي
بنگاههاي تجاري كوچك و پروژههاي مربوط به شهرداريها ايجاد ميشوند و از
تأمين مالي مستقيم طرحها پرهيز ميكنند. تجربه نشان داده است كه اين صندوقها به
ندرت در حصول تحولات بزرگ زيست محيطي مؤثر بودهاند. بانك جهاني در چندين كشور از
جمله چين و روسيه در صندوقهاي اعتباري اداره شده مبادرت به سرمايه گذاري كرده است.
3 صندوقهاي سبز 4
صندوقهاي سبز به طور معمول با ابتكار سازمانهاي غير دولتي و افراد
حاميمحيطزيست از طريق كمكهاي غير دولتي و مردميتأمين مالي ميشوند. ماهيت مالي
اين صندوقها به گونهاي است كه به طور عمده براي مقاصد حفاظت از پاركهاي ملي و
مناطق حفاظت شده مورد استفاده قرار ميگيرند. علت مشاركت اعطا كنندگان، كمك در اين
صندوقها، تسهيم، تعاون و استفاده از آثار مثبت حفاظت از طبيعت و محيطزيست است، به
طوري كه منافع حاصل از آن در سطح ملي هم مورد توجه قرار دارد. در برخي شرايط نيز،
منابع داخلي نظير حق امتيازها و درآمدهاي اكوتوريسم نيز توسط صندوق جذب ميشود.
ضرورت تأسيس نهادهاي مالي
براي حفاظت از محيطزيست
نهادهاي مالي حفاظت از محيطزيست در اغلب كشورهاي جهان به ويژه در كشورهاي در
حال توسعه براي مقابله با فرآيندهاي تخريب محيطزيست تأسيس ميشوند و به عنوان يكي
از راهكارهاي نظاممند كردن تخصيص منابع مالي در راستاي برنامههاي حفاظت از
محيطزيست قلمداد ميشوند. از مهمترين دلايل و ضرورتهاي ايجاد نهادهاي مالي
براي حفاظت از محيطزيست ميتوان به موارد زير اشاره كرد:
در زمانهايي كه منابع مالي دولت محدود باشد، اين نهادها ميتوانند نقش مكمل را
براي اجراي فعاليتهاي زيست محيطي ايفا كنند.
چنين نهادهايي ميتوانند براي كاهش فشارهاي داخلي و بينالمللي مؤثر باشند و از
جنبه بينالمللي و تعامل بيشتر با سازمانهاي بينالمللي محيطزيست نقش محوري ايفا
كنند.
در مواقعي كه نهادهاي مالي در برخي از كشورها از كاركرد و قابليت مطلوبي براي
رويارويي با معضلات زيست محيطي برخوردار نيستند، ايجاد چنين نهادهايي ميتواند،
باعث تسريع و تخصيص بهتر منابع مالي براي حفاظت از محيطزيست شود.
ايجاد چنين نهادهايي تجميع منابع مالياتي و عوارض زيست محيطي را ممكن ميسازد و
امكان تخصيص منابع اعتباري را به شكل منسجم و نظاممند ميسر ميكند.
اين نهادها ميتوانند باعث تسريع اجراي پروژهها و طرحهاي زيست محيطي شوند.
نهادهاي مالي محيطزيست با توجه به استقلال نسبي كه در زمينه تصميم گيري دارند،
واسطههاي قابل اعتمادتري از سوي سازمانهاي بينالمللي محسوب ميشوند و به همين
دليل ميتوانند تعامل بهتري با اينگونه سازمانها داشته باشند.
حوزه فعاليت اين نهادها در بسياري از كشورها به حمايت از صنايع كوچك معطوف است. به
همين دليل ميتوانند براي صنايع كوچك آلاينده كه با محدوديت منابع مواجه هستند،
تسهيلات لازم را به منظور حفاظت از محيطزيست فراهم كنند. اين موضوع در ايران كه
بخش اعظم صنايع را صنايع كوچك و متوسط تشكيل ميدهند بسيار حايز اهميت است و در
صورت اتخاذ تدابير مناسب ميتواند در كاهش خسارتهاي زيستمحيطي اين صنايع از طريق
اعطاي وامهاي كم بهره عملكرد مناسبي داشته باشد.
ايجاد چنين نهادهايي باعث شفاف سازي يارانهها و كاهش بار تسهيلات تكليفي به
بانكها ميشود.
براي اينكه چنين نهادهايي بتوانند از كارآيي مطلوب و مؤثري برخوردار باشند، بايد
واجد شرايط خاصي باشند. به طور خلاصه از مهمترين عوامل مؤثر در افزايش كارآيي
صندوقهاي محيطزيست ميتوان موارد زير را بر شمرد:
1 وجود مهارتهاي بانكداري و مالي مطلوب و سازگار با شرايط اقتصادي و سياسي.
2 وجود هماهنگي بين سياستهاي زيست محيطي كشور و سياستهاي اعتباري صندوق
محيطزيست. بدون وجود چنين همكاريهايي، كارآيي صندوقها كاهش مييابد و باعث تشديد
مسايل و مشكلات و كندي اجراي طرحهاي زيست محيطي ميشود.
3 وجود قوانين و مقررات شفاف محيطزيست در كشور و سازگاري قوانين زيست محيطي با
يكديگر. در غير اين صورت ممكن است يارانهها و تسهيلات اعطايي صندوق به پاداش براي
اقدامهاي مخرب زيست محيطي تبديل شود.
4 صندوق محيطزيست بايد با مراجع تصميم ساز و تصميمگير در ارتباط تنگاتنگ باشد تا
امكان پيشبرد اهداف محيطزيست محقق شود.
5 شفافيت عمليات صندوقهاي محيطزيست و تعيين مسؤول مشخص براي آنها به منظور اجتناب
از اعمال سياستهاي سليقهاي بسيار حايز اهميت است.
6 ايجاد سازوكارهاي نظارتي مناسب در زمينه نحوه هزينه كرد منابع مالي صندوق.
6 ايجاد سازوكارهاي نظارتي مناسب در زمينه نحوه هزينه كرد منابع مالي صندوق.
تجارب برخي كشورها
همانگونه كه عنوان شد، در خلال سالهاي گذشته كشورهاي متعددي در سطح جهان در
كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه مبادرت به ايجاد نهادهاي مالي حامي
محيطزيست كردهاند كه در اين خصوص ميتوان به كشورهايي نظير روسيه، چين، كره و
لهستان اشاره كرد.
در كشور چين، دولت براي تأمين منابع مالي مورد نياز اجراي سياستهاي زيست محيطي، از
منابع حاصل از مالياتهاي آلودگي بهرهبرداري ميكند. به رغم اينكه اقتصاد كشور چين
به سوي بازار آزاد گام بر ميدارد، تجهيز و تخصيص منابع مالي برنامهها و سياستهاي
زيست محيطي از طريق صندوق محيطزيست تأمين ميشود. بر اساس مصوبات دولت حدود 80
درصد از درآمدهاي حاصل از مالياتهاي گوناگون آلودگي به صندوق محيطزيست واريز
ميشود و صندوق محيطزيست نيز 70 درصد از منابع يادشده را براي سرمايه گذاري در
تجهيزات كنترل آلودگيها، به بنگاههاي آلوده كننده اختصاص ميدهد. علاوه بر اين
دولت از ساير منابع نظير سود حاصل از فعاليتهاي دولت، منابع بودجهاي مشخص، منابع
سيستم بانكي و منابع بينالمللي، براي تجهيز مالي صندوق و طرحهاي محيطزيست
استفاده ميكند.
در كشور كره، خدمات زيست محيطي از طريق «مؤسسه محيطزيست» ارايه ميشود. بودجه
مؤسسه يادشده تنها از طريق بخش دولتي (وزارت محيطزيست) تأمين نميشود، بلكه
ادارههاي محلي و مركزي نيز در تأمين منابع مالي خدمات زيست محيطي نقش دارند.
منابع مالي دولتي به منظور ارايه خدمات مزبور از طريق وضع مالياتهايي از قبيل
ماليات بر ارزش افزوده، ماليات بر مصرف، ماليات بر محصول و غيره تأمين ميشود.
منابع مالي و خدمات زيست محيطي در كشور لهستان از طريق صندوق ملي حفاظت از
محيطزيست و مديريت آب تأمين ميشود. اين صندوق در سال 1990 پس از تصويب قانون در
مجلس آن كشور تأسيس شد. اين صندوق نيز بر مبناي اين اصل كه آلوده كننده بايد هزينه
آلودگيها را بپردازد، تأمين منابع ميشود. صندوق مزبور مستقل از وزارت اقتصاد است
و درآمدهاي آن به خزانه واريز نميشود.
كشور لهستان داراي 16 محدوده يا ايالت تقسيم بندي شده، است و هر محدوده يا ايالت به
چند منطقه و هر منطقه به چند ناحيه تقسيم ميشود. درآمدها در هريك از اين سطوح
جمعآوري و به حسابهاي ايالتي واريز ميشود و سپس بر اساس قانون تأسيس صندوق،
بخشي براي مركز و بقيه براي ساير ايالتها به منظور كاهش مشكلات زيستمحيطي هزينه
ميشود. تسهيلات اين صندوق، به صورت يارانه و وامهاي كم بهره در اختيار بنگاهها
و متقاضيان قرار ميگيرد.
محدوديتها و تنگناها
هر چند ايجاد نهادهاي مالي براي حفاظت از محيطزيست در صورتي كه سازوكارهاي
مناسبي براي كسب درآمد و نحوه تخصيص منابع براي آن انديشيده شود، ميتواند كاركرد
بسيار مطلوبي در پيشبرد سياستها و برنامههاي محيطزيست در كشورهاي مختلف داشته
باشد. با اين حال، تجارب گذشته در زمينه تأسيس اين نهادها در برخي از كشورها حاكي
از موانع و تنگناهاي گوناگوني است كه بايد در ايجاد و فعال كردن چنين نهادهايي
مورد توجه قرار گيرند. به طور خلاصه برخي از مهمترين موانع و تنگناهاي فراروي
چنين نهادهايي را ميتوان در موارد زير برشمرد:
ايجاد نهادهاي مالي با الگوبرداري صرف بدون توجه به شرايط اقتصادي و اجتماعي
كشورها مشكلاتي را به همراه دارد. از اين رو، شايسته است تا سازوكارهاي حاكم بر
چنين صندوقهايي با شرايط اقتصادي و سياسي كشورها منطبق شود.
در برخي از كشورهاي در حال توسعه نهادهاي مالي نظير صندوق محيطزيست كه وابسته به
دولت بودهاند، به دلايل مختلف، از موفقيت چنداني برخوردار نبوده است. اين
صندوقها به دلايل مختلف از جمله: تعارض برخي از قوانين، فقدان سازوكارهاي نظارتي
مناسب، كمبود منابع مالي، موانع اجرايي و... نتوانستهاند دگرگونيهاي اساسي در
ساختار محيطزيست كشورها ايجاد كند. بنابراين بايد به موازات ايجاد اين صندوقها
اين دسته از موانع رفع شوند تا امكان تحقق اهداف زيست محيطي ميسر شود.
در برخي از موارد چنانچه سازوكارها و وظايف اين نهادها به خوبي تبيين نشود، اين
احتمال وجود دارد كه فعاليتهاي تحت حمايت اين صندوقها با فعاليتهاي ساير نهادهاي
دولتي تداخل پيدا كند و در نتيجه اين امكان وجود دارد كه بخشي از منابع مالي به
صورت بهينه تخصيص نيابد. از اين رو، وظايف و دامنه فعاليتهاي آنها بايد به طور
كامل مشخص شود.
براي ايجاد و فعال كردن چنين صندوقهايي كمكهاي مالي دولت اجتنابناپذير است. اين
مسأله در كشورهايي كه دولتها با كمبود منابع مالي مواجه هستند و قادر به حمايت
مؤثر از صندوق نيستند، به عنوان يك عامل محدود كننده عمل ميكند و به تبع آن
ميتواند باعث كاهش اثربخشي صندوق شود.
ساختار متمركز بسياري از كشورهاي در حال توسعه يكي ديگر از موانع ايجاد صندوقهاي
محيطزيست است. چنين ساختارهاي متمركزي باعث ميشود كه در حوزه شناسايي پروژهها و
تخصيص منابع، محدوديتها و موانعي ايجاد شود.
- كمبود نيروهاي انساني خبره و آموزش ديده نيز از ديگر موانع ايجاد چنين نهادهايي
محسوب ميشود.
ايجاد صندوق ملي محيطزيست
در جمهوري اسلاميايران
در ايران نيز مانند بسياري از كشورهاي در حال توسعه ايجاد نهادهاي مالي براي
حفاظت از فعاليتهاي بخشهاي مختلف همواره مورد توجه بوده است كه از نمونههاي بارز
اينگونه صندوقها ميتوان به صندوقهاي حمايت از توسعه بخش كشاورزي اشاره كرد كه
توسط وزارت جهاد كشاورزي در سال 1380 ايجاد شد. ايجاد نهاد مالي براي حفاظت از
محيطزيست نيز از اين قاعده مستثنا نيست. بر اساس اين، از ابتداي تدوين برنامه
چهارم توسعه ايجاد نهاد مالي در قالب «صندوق ملي محيطزيست» مورد توجه قرار گرفت كه
در نهايت ايجاد صندوق ملي محيطزيست طبق بند «ب» ماده 68 قانون برنامه چهارم توسعه
به تصويب رسيد.
بر اساس اين بند از قانون به دولت اجازه داده شده است تا با رعايت اصول 72و 85
قانون اساسي جمهوري اسلاميايران و براي تقليل آلايندههاي وارده به محيطزيست و
جلوگيري از تخريب آن، «صندوق ملي محيطزيست» را تأسيس كند. منابع مورد نياز صندوق
يادشده براي انجام فعاليتهاي كاهش تخريب و آلودگيهاي زيست محيطي نيز از طريق
كمكهاي بخش غير دولتي داخلي و خارجي پيش بيني شده است.
اساسنامه صندوق در تاريخ 12/6/1384 در چهار فصل و 22 ماده به تصويب هيأت وزيران
رسيد. در ماده يك هدف از ايجاد صندوق كمك به تقليل آلايندههاي زيستمحيطي و
جلوگيري از تخريب و حمايت از محيطزيست عنوان شده است.
در ماده 2 نيز صندوق مؤسسهاي اعتباري وابسته به سازمان حفاظت محيطزيست معرفي شده
است كه داراي شخصيت حقوقي و استقلال مالي بوده و به صورت شركت دولتي طبق مفاد اين
اساسنامه و قوانين و مقررات مربوط به شركتهاي دولتي فعاليت ميكند. در ماده 3 اين
اساسنامه حوزه فعاليت صندوق سراسر كشور عنوان شده و مركز اصلي آن نيز تهران است اما
بنا به ضرورت ميتواند در نقاط ديگر كشور نيز شعبههايي داشته باشد.
در ماده 5 نيز سرمايه اوليه صندوق معادل ده ميليارد ريال پيشبيني شده و منابع
تأمين اعتبار نيز شامل كمكها و هداياي اشخاص حقيقي و حقوقي غير دولتي داخلي و
كمكها و هداياي خارجي و بينالمللي عنوان شده است.
در ماده 6 اين اساسنامه موضوع و حدود عمليات صندوق به شرح زير عنوان شده است:
1– اعطاي تسهيلات مالي به كارخانهها، كارگاهها و به طور كلي هر گونه منابع
آلاينده براي كاهش آلودگيهاي زيست محيطي.
2– اعطاي تسهيلات مالي براي جلوگيري از تخريب محيطزيست از طريق حفظ، احيا و
مديريت تنوع زيستي.
3–حمايت مالي و همكاري در طرحها و پروژههاي زيست محيطي و طرحهاي اكوتوريسم (
گردشگري طبيعي .)
4–حمايت مالي و همكاري در طرحهاي آموزشي و فرهنگ سازي براي بهبود شرايط زيست
محيطي.
5– اعطاي تسهيلات مالي به پژوهشگران و محققان محيطزيست براي گسترش و تكميل
تحقيقات به منظور توليد انبوه و استفاده عمومياز تجهيزات كنترل و كاهش آلودگي.
در ماده 9 به اركان صندوق اشاره شده كه شامل مجمع عمومي، هيأت مديره، مدير عامل و
بازرس است.
مسايل فراروي صندوق ملي محيط زيست
همانطور كه عنوان شد، ايجاد نهادهاي مالي نظير صندوق ملي محيطزيست ميتواند در
پيشبرد اهداف زيست محيطي كشور و دستيابي به توسعه پايدار نقش مؤثري داشته باشد. اين
مسأله در مورد صندوق ملي محيطزيست پيشبيني شده در بند «ب» ماده 68 قانون برنامه
چهارم توسعه نيز صادق است. يكي از مشكلات پيش رو، تأمين منابع مالي صندوق ملي
محيطزيست است كه در زير به بررسي اين مسأله ميپردازيم.
ابزارهاي اقتصادي حفاظت از محيط زيست
پيش از اشاره به قوانين و مقررات موجود براي تأمين منابع مالي صندوق ملي محيطزيست،
لازم است به صورت اجمالي به ابزارهاي اقتصادي متعارفي كه براي حفاظت از محيطزيست
در بسياري از كشورها وجود دارند، اشاره شود.
شايان ذكر است، موفقيتها و شكستهاي اقتصادي بسياري از كشورها اين اصل مهم را به
اثبات رسانده است كه ابزارهاي اقتصادي و بازار بهترين و مناسبترين ابزار براي
تضمين رشد اقتصادي است. رويكرد استفاده از ابزارهاي اقتصادي براي حفاظت از
محيطزيست نيز از اين قاعده مستثنا نبوده و در چند سال اخير به طور گستردهاي در
كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه متداول شده است. البته نبايد به طور اغراق به
سازوكارهاي بازار نگريسته شود، چنين ابزارهايي زماني كارآيي دارند كه به صورت
مطلوب در كنار قوانين و مقررات قرار گيرند. ابزارهاي اقتصادي حفاظت از محيطزيست،
چنانچه به درستي مورد استفاده قرار گيرند، قادرند روند توسعه را به سوي استفاده از
فناوريهاي پاك سوق دهند.
به منظور كارآمد كردن ابزارهاي اقتصادي بايد ابزارهايي را به كار گرفت كه از
انعطافپذيري لازم برخوردار باشند تا بتوانند تأثير هزينهها را بر بهبود
محيطزيست، بيشتر كنند. در بسياري از كشورهاي توسعهيافته، ابزارهاي اقتصادي از
ابتداي برنامهريزيهاي كلان محيطزيست مورد استفاده قرار ميگيرند. تجربه موفق
بسياري از اين كشورها باعث شد كه در ساير كشورها نيز كارشناسان محيطزيست بر
استفاده از اين ابزارها تأكيد كنند، به طوري كه انتظار ميرود تصميمگيريها و
سياستهاي زيست محيطي انعطاف پذير تر، گزينههاي پيشنهادي كارآمدتر و در نهايت اهداف
واقع بينانه تري براي حفاظت از محيطزيست اتخاذ شود. همچنين به نظر ميرسد با گسترش
اين ابزارها موفقيتهاي بيشتري براي كاهش انتشار آلايندهها و توسعه فناوريهاي
پاك بهدست آيد.
به منظور كارآمد كردن ابزارهاي اقتصادي بايد ابزارهايي را به كار گرفت كه از
انعطافپذيري لازم برخوردار باشند تا بتوانند تأثير هزينهها را بر بهبود
محيطزيست، بيشتر كنند. در بسياري از كشورهاي توسعهيافته، ابزارهاي اقتصادي از
ابتداي برنامهريزيهاي كلان محيطزيست مورد استفاده قرار ميگيرند. تجربه موفق
بسياري از اين كشورها باعث شد كه در ساير كشورها نيز كارشناسان محيطزيست بر
استفاده از اين ابزارها تأكيد كنند، به طوري كه انتظار ميرود تصميمگيريها و
سياستهاي زيست محيطي انعطاف پذير تر، گزينههاي پيشنهادي كارآمدتر و در نهايت اهداف
واقع بينانه تري براي حفاظت از محيطزيست اتخاذ شود. همچنين به نظر ميرسد با گسترش
اين ابزارها موفقيتهاي بيشتري براي كاهش انتشار آلايندهها و توسعه فناوريهاي
پاك بهدست آيد.
از مهمترين ابزارهاي اقتصادي براي حفاظت از محيطزيست ميتوان موارد زير را
برشمرد:
– سيستمهاي هزينه(هزينههاي فاضلاب5، هزينههاي مصرف كننده6، هزينه محصولات7،
هزينههاي اداري8، مالياتهاي تبعيضي 9 در اين گروه قرار ميگيرند.)
- يارانهها.
- سيستم وديعه - بازپرداخت.
– ايجاد بازار (مبادله مجوزهاي قابل انتشار10، دخالت در بازار11 و بيمه مسؤوليت12
در اين طيف قرار دارند.)
– ايجاد انگيزشهاي مالي.
در سيستمهاي هزينه، آلوده كننده بايد هزينه استفاده از خدمات زيست محيطي را تحت
عنوان «قيمت آلودگي» متقبل شود. به عنوان نمونه، در سيستم هزينههاي پساب، هزينهها
بر اساس كميت و كيفيت آلايندههاي تخليه شده به محيط از آلوده كننده اخذ ميشود.
در سيستم هزينههاي مصرف كننده، تعرفههاي يكنواخت يا متغير و براساس ميزان
آلايندههاي تصفيه شده از مصرفكننده اخذ ميشود. در سيستم هزينههاي محصولات،
هزينهها براساس قيمت تمام شده محصولات، وضع ميشود و در نهايت در سيستم
مالياتهاي تبعيضي، معافيتهاي مالياتي در مورد كالاهاي دوستدار محيطزيست وضع
ميشود.
مسأله اصلي استفاده از ابزارهاي اقتصادي براي حفاظت از محيطزيست، حاكم بودن
عقلانيت اقتصادي بر سازوكارهاي آنها است. اين استدلال از اين نكته نشأت ميگيرد
كه در صورت نبود قوانين و مقررات بازدارنده براي حفاظت از محيطزيست، اين منابع به
شدت مورد استفاده قرار ميگيرند و متحمل آسيبهاي جبران ناپذيري ميشوند. بدون شك
با بالا رفتن ميزان تقاضاي جامعه براي كنترل و نظارت شديد بر آلودگي، هزينههايي
كه بر آلوده كننده تحميل ميشود، افزايش مييابد و وضع قوانين مداخلهاي در ارتباط
با كاهش ميزان آلودگي بسط بيشتري مييابد. بنابراين، اقتصاددانان به جاي آنكه تنها
با اتكا به روش كنترل، متحمل هزينههاي اضافي و تشريفات غير ضروري شوند، نظريات خود
را بيشتر براساس سازوكار بازار متمركز و سعي ميكنند به تناسب نوع فعاليت،
ابزارهاي اقتصادي را برگزينند.
قوانين و مقررات
طي سالهاي گذشته استفاده از سازوكارهاي تشويقي يا به عبارتي، مشوقهاي مالياتي
در جمهوري اسلاميايران نيز مورد توجه قرار گرفته است كه از مهمترين آنها ميتوان
به تبصره 13 قانون برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مصوب 11/11/1368
اشاره كرد. بر اساس اين بند، به منظور فراهم كردن امكانات و تجهيزات لازم براي
پيشگيري از آلودگي ناشي از صنايع آلوده كننده، كارخانهها و كارگاهها موظف شدهاند
تا يك در هزار فروش توليدات خود را به تشخيص و تحت نظارت سازمان حفاظت محيطزيست
صرف كنترل آلودگيها و جبران زيان ناشي از آلودگيها و ايجاد فضاي سبز كنند.
هزينههاي انجام شده از اين محل نيز جزو هزينههاي قابل قبول مؤسسه مربوط پيشبيني
شده است.
اين ماده در تاريخ 28/12/1373 در قالب بند «د» ماده 45 قانون وصول برخي از
درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين ابقا شد.
در بند «ج» ماده 104 قانون برنامه سوم توسعه نيز به منظور كاهش عوامل آلوده كننده
محيطزيست، به ويژه در مورد منابع طبيعي و منابع آب كشور، واحدهاي توليدي موظف
شدند براي تطبيق مشخصات فني خود با ضوابط محيطزيست و كاهش آلودگيها اقدام كنند.
هزينههاي انجام شده در اين مورد به عنوان هزينههاي قابل قبول واحدها منظور
ميشود.
در ادامه اين بند از قانون جرايميبراي واحدهايي كه از انجام اين امر خودداري
كنند، پيشبيني و مقرر شد تا جريمه متناسب با خسارتهاي وارده اخذ و به حساب
درآمدهاي عموميكشور واريز شود تا در قالب لوايح سنواتي براي اجراي طرحهاي سالم
سازي محيطزيست هزينه شود.
اين ماده عيناً در برنامه چهارم توسعه در قالب ماده 71 براي يك دوره پنجساله تنفيذ
شده و همچنان از ضمانت اجرايي برخوردار است.
در ماده 134 قانون برنامه سوم توسعه نيز صدور هر گونه مجوز بهره برداري از منابع
آبهاي سطحي يا زيرزميني و شبكه توزيع شهري براي مصارف واحدهاي بزرگ توليدي،
دامداريها، خدماتي و ساير مصارفي كه فاضلاب با حجم زياد توليد ميكنند و همچنين
استمرار مجوزهاي صادره در گذشته، منوط به ايجاد تأسيسات جمع آوري فاضلاب، تصفيه و
دفع بهداشتي شد. تا زمان ايجاد تأسيسات مناسب، از واحدهاي مصرف كننده آب با توجه
به نوع و ميزان آلودگي، جرايميبر مبناي آييننامه و تعرفه مصوب دولت اخذ ميشود كه
پس از واريز به خزانه، معادل وجوه واريزي از محل اعتبارات رديف خاصي در قوانين
بودجه سنواتي پيشبيني خواهد شد تا در اختيار سازمان حفاظت محيطزيست قرار گيرد و
براي طرحهاي حفاظت كيفي منابع آب و تصفيه دفع بهداشتي فاضلاب هزينه شود.
شايان ذكر است اين ماده در برنامه چهارم توسعه عيناً در ماده 20 قانون برنامه تنفيذ
شده و همچنان ضمانت اجرايي دارد.
از ساير قوانين موجود كه ميتوانند براي تأمين منابع مالي صندوق مورد استناد قرار
گيرند، ميتوان به موارد زير اشاره كرد:
- قانون راجع به اجازه تاكسيدرميجانوران براي اشخاص حقيقي و حقوقي در قبال دريافت
حقالزحمه مصوب 9/12/1360.
- قانون اجــازه دريافــت وجه در مقابل ارايــه خدمات آزمايشگـــاهي و حقالزحمـــه
كارشنـــاســـي مصـــوب 3/11/1361.
- قانون اخذ وروديه از بازديد كنندگان پاركها و موزههاي تاريخ طبيعي مصوب
8/8/1367.
- ماده 12 و 13 قانون حفاظت و بهسازي محيطزيست مصوب 28/3/1353 و اصلاحيه
24/8/1371.
- قانون نحوه جلوگيري از آلودگي هوا مصوب 3/2/1374 براي تحقق اصل پنجاهم قانون
اساسي جمهوري اسلاميايران و به منظور پاكسازي و حفاظت هوا از آلودگيها، تمام
دستگاهها، مؤسسهها و تمام اشخاص حقيقي و حقوقي موظفاند، مقررات و سياستهاي مقرر
در اين قانون را رعايت كنند.
- ماده 16 قانون مديريت پسماندها و آيين نامه اجرايي آن مصوب 9/3/1383.
و بالاخره از مهمترين قوانيني كه ميتواند براي تأمين منابع مالي صندوق مورد توجه
قرار گيرند، ميتوان به قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي،
اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلاميايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه
از توليدكنندگان كالا، ارايه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي موسوم به «قانون
تجميع عوارض» مصوب سال 1381 اشاره كرد.
جمعبندي
امروزه استفاده از ابزارهاي اقتصادي و ايجاد نهادهاي مالي براي حفاظت از
محيطزيست به عنوان يكي از راهكارهاي كاهش خسارتهاي وارده به محيطزيست مطرح شده
و بسته به شرايط اقتصادي و اجتماعي كشورهاي مختلف جهان به عملكردهاي به نسبت
مطلوبي دست يافتهاند. در جمهوري اسلاميايران نيز ايجاد نهادهاي مالي در قالب
صندوق ملي محيطزيست مورد توجه قرار گرفته و در بند «ب» ماده 68 قانون برنامه چهارم
توسعه بر ايجاد صندوق ملي محيطزيست وابسته به سازمان حفاظت محيطزيست از سوي دولت
تأكيد شده است.
پيشنهادها
- با توجه به اينكه صندوق مزبور بر اساس ماده 2 بهصورت دولتي تشكيل شده و سهام آن
متعلق به دولت بوده، از اين رو، لازم است تا سرمايه اوليه صندوق به مبلغ 10
ميليارد ريال ( پيش بيني شده در ماده 5 اساسنامه صندوق ) از بودجه عموميو با
هماهنگي معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري تأمين تا بسترهاي لازم
براي فعال شدن صندوق ميسر شود.
- لايحهاي به منظور امكان استفاده از جرايم و عوارض زيستمحيطي توسط سازمان حفاظت
محيطزيست و با همكاري وزارت امور اقتصادي و دارايي و در صورت لزوم ساير
دستگاههاي مرتبط تهيه و به مجلس شوراي اسلاميتقديم شود تا امكان استفاده از اين
دسته از منابع مانند ساير كشورها فراهم شود.
- تقويت و توانمند سازي نيروي انساني مورد توجه قرار گيرد.
- بسترهاي لازم براي تمركز زدايي و تحقق ماده 4 اساسنامه مبني بر ايجاد شعبات يا
نمايندگيها در ساير نقاط كشور فراهم شود.
- برگزاري سمينار، گردهمايي و هم انديشي به منظور اشاعه رويكردهاي اقتصادي براي
حفاظت از محيطزيست.
پينوشتها
1 yap ot retulloP fo lapicnirP-
2 dnuF xaT dekramraE -
3sdnuF tiderC detceriD -
4 sdnuF neerG-
5segrahc tneulffE -
6grahc resU - se
7grahc tcudorP - se
8dA - nim si art grahc evit se
9fid xaT - ref ne it a noit
01gnidart noissimE -
11ni tekraM - ret nev noit
21iL - a lib i ecnarusni yt
منابع
1 صندوقهاي محيطزيست و مقررات پيشنهادي مورد نياز براي تشكيل صندوق ملي محيطزيست
در ايران، (1382)، وزارت امور اقتصادي و دارايي.
2 پوراصغر سنگاچين، فرزام(1380)، استفاده از ابزارهاي اقتصادي براي حفاظت از
محيطزيست، محيطزيست، فصلنامه علميسازمان حفاظت محيطزيست، شماره 35.
3 مجموعه قوانين و مقررات محيطزيست كشور، (1383)، جلد اول، سازمان حفاظت
محيطزيست.
4 ترنر.آ.ك، پيرس. دي، باتمن. اي (1374) اقتصاد محيطزيست، ترجمه سياوش دهقانيان،
عوض كوچكي و علي كلاهي، انتشارات دانشگاه فردوسي مشهد.
5 دستور كار 21، ترجمه حميد طراوتي، سيد امير ايافت، (1377)، انتشارات سازمان حفاظت
محيطزيست و برنامه عمران سازمان ملل متحد.
6 ديكسون و همكاران (1384)، تحليل اقتصادي پيامدهاي محيطزيست، ترجمه فرزام
پوراصغر سنگاچين و عليرضا صالح، انتشارات سازمان مديريت و برنامهريزي كشور(سابق.)
7 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور (1383)، سازمان مديريت
و برنامه ريزي كشور(سابق.)
8 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور (1379)، سازمان مديريت و
برنامه ريزي كشور(سابق.)
9( gnidyR folO neveS -8991nE- ) iv nor nem naM lat ega dnaH tnem pA citsiloH
ehT-koob borP morf hcaorp tartS ot mel e dewS fo noitaredeF- seig nI hsi sud
mlohkcotS seirt
*كارشناس مركز ملي آمايش سرزمين |
