ارزیابی برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (بخش نخست)

اشاره: توسعه، فرآیندی با ابعاد مختلف و مجموعه اهداف گوناگون است. این ابعاد جنبه‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جامعه را دربردارد. برنامه توسعه، سندی است كه در آن شرایط مطلوب در چارچوب محدودیت‌ها و منابع ترسیم شده و خط‌مشی‌ها و سیاست‌های مناسب برای تحقق آن در نظر گرفته می‌شود.

از تفكر برنامه‌ریزی در ایران در سال 1312 و تشكیل شورای برنامه‌ریزی در سال 1316 و در نهایت تدوین و تصویب نخستین برنامه هفت‌ساله عمرانی در سال 1327 و متعاقب آن مبتنی كردن توسعه به برنامه‌ریزی، 60 سال می‌گذرد. برنامه اول كه شكل ناقصی از برنامه‌ریزی متمركز بود و تنها به‌منظور هدایت منابع حاصل از نفت اجرا شد، به‌تدریج و به‌دلیل افزایش هزینه‌های جاری دستگاه‌های دولتی، از مسیر خود منحرف شد و به سمت برنامه‌ریزی متمركزتر گرایش یافت. به‌طور اصولی در برنامه‌ریزی‌های جامع، گرایش عمده به سمت اقتصاد دستوری است و این گرایش در برنامه‌های عمرانی بعدی مشاهده می شود. دولت منابع را در اختیار دارد و برای رسیدن به اهداف هزینه می‌كند. البته غیر از منابع، ابزارهای دیگری نظیر سیاست‌های پولی و مالی و بازرگانی هم در اختیار دولت قرار دارد تا نیل به اهداف را میسر سازد. از نظر تاریخی، پس از ملی شدن صنعت نفت، مدیریت اقتصادی كشور به سمت برنامه‌ریزی متمركز و دولتی شدن اقتصاد گرایش پیدا كرد كه پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز این گرایش با به انحصار درآمدن بانك‌ها در دست دولت و ملی شدن برخی صنایع افزایش یافت.

تجربه بیش از 60 سال توسعه مبتنی بر برنامه‌ریزی در ایران، بیان‌کننده ناكارآمدی الگوهای یك بعدی ناموزون و اقتدارگرایانه برای توسعه است. از این‌رو، ضرورت بازنگری در بینش‌ها و الگوهای حاكم بر برنامه‌ریزی توسعه و حركت به سوی برنامه‌ریزی برای توسعه جامع، پایدار و ملی احساس می‌شود. این الگو باید مشابه هر كشور دیگری با فرهنگ و معیارهای ارزشی حاكم بر جامعه انطباق یابد و شرایط بین‌المللی، تجربه سایر كشورها و ویژگی‌های اقتصادی كشور را مدنظر قرار دهد. این ضرورت با توجه به وضع موجود كشور و جایگاه بین‌المللی آن، مروری بر تجارب برنامه‌ریزی و الگوهای توسعه در كشور، خود را نشان می‌دهد زیرا رشد سریع فناوری، جهانی شدن تولید، آزادسازی سیاست‌های اقتصادی در خصوص تجارت و سرمایه‌گذاری، شرایط، ضرورت‌ها و الزام‌های برنامه‌های توسعه را تغییر داده است.

به‌طور كلی یك برنامه باید دارای ویژگی‌های فراگیر، انعطاف‌پذیر و پویا، دارای سازوکار خود اصلاحی، مشاركتی، آینده‌نگر، همگن، هدفمند، دارای پوشش جغرافیایی، دارای قابلیت اجرایی، زمان‌دار، منسجم و هماهنگ و استفاده‌کننده از تمام قابلیت‌ها و فرصت‌ها باشد. هر برنامه‌ای كه فاقد ویژگی‌های یادشده باشد، در تحقق اهداف خود با مشکل مواجه خواهد شد. بنابراین آسیب‌شناسی برنامه‌های توسعه گذشته به‌عنوان راهنمای برنامه‌های توسعه پیش رو و در چارچوب سند چشم‌انداز بیست ساله كشور ضروری و مفید است.

 هدف از این مطالعه، بررسی اجمالی عملکرد برنامه‌های اول تا چهارم توسعه است تا از این رهگذر زمینه لازم برای تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه بعدی در راستای تحقق اهداف سند چشم‌انداز، فراهم شود.

بررسی عملكرد كلان برنامه‌های توسعه

تدوین برنامه‌های عمرانی پیش از پیروزی انقلاب اسلامی برای پیشرفت كشور در عمل از سال 1327 شروع شد و با اجرای دو برنامه 7 ساله و سه برنامه 5 ساله ادامه یافت. پس از پیروزی انقلاب اسلامی با پایان یافتن جنگ تحمیلی و شروع دهه دوم انقلاب و ضرورت ایجاد تحول در اقتصاد كشور و بازسازی اقتصاد آسیب‌دیده از جنگ تحمیلی و ایجاد زمینه لازم به‌منظور بهبود وضع زندگی مردم، در عمل، برنامه توسعه كشور در قالب برنامه‌های پنجساله از سال 1368 شروع شد كه تاكنون چهار برنامه توسعه در كشور تصویب شده و به مرحله اجرا رسیده است. هر كدام از برنامه‌های توسعه پس از پیروزی انقلاب اسلامی در رسیدن به اهداف دارای درجه‌های مختلفی از موفقیت هستند. در این نوشته برنامه‌های بعد از پیروزی انقلاب از جهت اهداف كلی، محورها و سیاست‌های توسعه‌ای و عملكرد كلان مورد بررسی قرار می‌گیرد.

برنامه توسعه پنجساله اول (1372-1368)

برنامه پنجساله اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در دوره 1372-1368، با انتخاب راهبرد «آزادسازی اقتصادی» آغاز شد. هدف اصلی این برنامه آن بود كه با سرمایه‌گذاری دولت در زمینه بازسازی خسارت‌های جنگ تحمیلی و بهره‌برداری حداكثری از ظرفیت‌های موجود، روندهای منفی اقتصادی حاكم را به نفع ایجاد رشد اقتصادی در كشور تغییر دهد و بستر تداوم رشد در آینده را فراهم کند. از این رو، برنامه اول توسعه به «برنامه سازندگی» شهرت یافت كه مركز ثقل برنامه بود.

همانگونه که ذکر شد، جهت‌گیری اصلی برنامه اول توسعه، آزاد‌سازی اقتصادی و بازسازی زیربناهای خسارت‌دیده ناشی از جنگ تحمیلی بود. در این راستا رشد اقتصادی از اساسی‌ترین نیازهای توسعه ملی به شمار آمد و سیاست‌های اقتصادی برای افزایش تولید در دستور كار قرار گرفت. مهم‌ترین اهداف و سیاست‌های برنامه اول توسعه را می‌توان به‌ این صورت خلاصه کرد:

 اهداف اصلی برنامه اول توسعه

1- ایجاد تحرك در سرمایه‌گذاری، اشتغال مولد، رشد اقتصادی با تأكید بر كاهش وابستگی و خودكفایی محصولات استراتژیك كشاورزی و مهار تورم.

2- كاهش نرخ رشد جمعیت و كاهش نرخ مرگ ومیر، افزایش نرخ باسوادی و پوشش تحصیلی.

3- تلاش به‌منظور تأمین عدالت اجتماعی اسلامی.

4- گسترش كمی و ارتقای كیفی فرهنگ عمومی با توجه خاص به نسل جوان.

5- بازسازی و نوسازی و تجهیز بنیه دفاعی و ظرفیت‌های تولیدی و زیربنایی خسارت‌دیده.

6- اصلاح سازمان و مدیریت اجرایی و قضایی كشور.

7- سازماندهی فضایی و توزیع جغرافیایی جمعیت و فعالیت‌ها متناسب با مزیت‌های نسبی هر منطقه به استثنای مواردی كه ملاحظات سیاسی و نظامی ایجاب می‌کند.

مهم‌ترین سیاست‌های برنامه اول توسعه

1- تقویت پول ملی و كنترل تورم از طریق كاهش كسری بودجه.

2- كاهش هزینه‌های دولت از طریق جلب مشاركت مردم در ایجاد و اداره مؤسسه‌های آموزشی و درمانی.

3- تغییر سیستم سهمیه‌بندی كالاهای اساسی به‌نحوی كه یارانه آنها متوجه افراد كم‌درآمد شود.

4- تغییر سیاست نرخ‌گذاری كالاها و خدمات به‌طوری که قیمت‌های تعادلی منابع اقتصادی به وجود آید.

5- شكستن انحصار دولتی تجارت خارجی در برخی موارد طبق قانون برنامه اول.

6- حذف تشكل‌های انحصاری در تولید و توزیع كالا.

7- حمایت از شركت‌های تعاونی تولیدی و تشكیل آنها در زمان معین كه قادر به رقابت باشند.

عملكرد برنامه اول

عملكرد برنامه اول توسعه نشان می‌دهد كه با شروع برنامه، رشد اقتصادی چشمگیر بود اما در سال‌های آخر برنامه روند رشد اقتصاد، نزولی شد. رشد اقتصادی كه در سال 1370 حدود 1/10 درصد بود در سال 1372 به 9/4 درصد رسید. این امر نشان‌دهنده آن است كه این برنامه نتوانست رشدی مستمر و پایدار را در اقتصاد شكل دهد و رشد اقتصادی تحت‌تأثیر تحولات خارج از كنترل برنامه قرار گرفت. از رویدادهای مهم این دوره افزایش موقت درآمدهای نفتی كشور ناشی از اشغال نظامی كویت، تزریق سریع وام‌های خارجی در اقتصاد ملی و به تبع آن، به وجود آمدن بحران سررسید بدهی‌ها بود. علاوه بر این، برنامه در طول اجرا، دستخوش تغییر و تحول شد. ازجمله این تجدید‌نظرها می‌توان به: عدم بهره‌گیری از ظرفیت‌های موجود، اولویت دادن به استراتژی تشویق صادرات، سیاست تك نرخی كردن ارز و آزاد گذاشتن قیمت آن و خصوصی‌سازی سریع اشاره کرد.

متوسط سالانه رشد اقتصادی در طول برنامه، حدود 4/7 درصد بود. هر چند افزایش رشد اقتصادی، به‌خصوص در مقایسه با سال‌های قبل از برنامه دستاورد مثبت برنامه محسوب می‌شود اما در مقایسه با رشد هدف‌گذاری شده در برنامه، پایین‌تر بود كه حاكی از عدم تحقق صددرصد اهداف برنامه است. در برنامه اول توسعه به‌طور متوسط در هر سال 384 هزار فرصت‌های شغلی جدید ایجاد شد كه حاكی از تحقق 97 درصدی هدف برنامه بود. برنامه اول در دستیابی به هدف كاهش نرخ بیكاری موفق بود به‌طوری كه در پایان برنامه، نرخ بیكاری به 5/11 درصد كاهش پیدا كرد.

در برنامه مقرر شده بود كه سرمایه‌گذاری توسط بخش غیردولتی با نرخ رشد متوسط سالانه 2/12 درصد افزایش یابد كه بیشتر از رشد در نظر گرفته شده برای بخش دولتی بود. در عمل، رشد متوسط سالانه سرمایه‌گذاری توسط بخش دولتی بیشتر از بخش غیردولتی بود. بنابراین، می‌توان گفت كه رویكرد برنامه مبنی بر افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد موفقیت‌آمیز نبود (جدول شماره یک). عملكرد رشد نقدینگی در این برنامه بیشتر از هدف مورد نظر (2/8 درصد در سال) بود. متوسط رشد سالانه نقدینگی در برنامه اول 1/25 درصد بود. براساس اطلاعات جدول، متوسط رشد سالانه تورم در طول برنامه اول 9/18 درصد بوده كه 5/4 درصد بیش از میزان هدف‌گذاری شده برنامه است.

برنامه اول توسعه در زمینه‌های اجتماعی دستاوردهای مهمی داشت. كه از آن جمله می‌توان كاهش نرخ رشد جمعیت (از 5/3 درصد به حدود 2 درصد)، كاهش نرخ مرگ و میر، افزایش نرخ باسوادی و افزایش پوشش تحصیلی را نام برد.

به‌طور كلی برنامه اول توسعه در ایجاد بسترهای قانونی متناسب با سیاست‌های راهبردی اعلام شده خود، موفق عمل نکرد به‌طوری كه استراتژی خصوصی‌سازی و سیاست‌های آزادسازی ارز و تجارت خارجی به‌طور كارآ به مرحله اجرا در نیامد و به دلیل مشكلات به وجود آمده، موجب تورم قیمت‌ها در یكی، دو سال آخر برنامه اول شد كه سیر صعودی آن تا اوایل برنامه دوم نیز ادامه یافت.

برنامه پنجساله دوم توسعه (1378-1374)

استراتژی اصلی برنامه دوم توسعه تثبیت دستاوردهای برنامه اول توسعه، ایجاد ثبات در روندهای اقتصادی كشور و كاهش بار سنگین تحولات اقتصادی بر جامعه بود. این برنامه از جهت ساختار و ماهیت تفاوتی با برنامه اول نداشت و مبتنی بر آزادسازی اقتصادی و خصوصی‌سازی بود. برنامه دوم نیز رشد و توسعه اقتصادی را از اصلی‌ترین اهداف خود می‌دانست و تأكید خاصی بر پایداری آن داشت. «برنامه ثبات اقتصادی» عنوان دیگر برنامه دوم توسعه بوده است. مهم‌ترین سیاست‌ها و اهداف كلان برنامه دوم توسعه به شرح زیر است:

اهداف كلان برنامه دوم توسعه

1- تلاش برای تحقق عدالت اجتماعی.

2- رشد فضایل براساس اخلاق اسلامی و ارتقای فرهنگ عمومی.

3- تلاش به‌منظور حاكمیت كامل قانون و حفظ امنیت مردم و ترویج فرهنگ احترام به قانون، نظم اجتماعی و وجدان كاری.

4- هدایت جوانان و نوجوانان در عرصه‌های گوناگون و مشاركت آنها در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی.

5- رعایت اصول حكمت، عزت و مصلحت كشور در سیاست خارجی.

6- تقویت بنیه دفاعی كشور.

7- رشد و توسعه پایدار با محوریت بخش كشاورزی.

8- افزایش بهره‌وری، حفظ محیط‌زیست و استفاده بهینه از منابع كشور.

9- تلاش به‌منظور كاهش وابستگی اقتصاد به درآمد‌های نفت و توسعه صادرات غیر‌نفتی.

مهم‌ترین سیاست‌های برنامه دوم توسعه

1- تشویق صادرات با توجه به مزیت‌های نسبی كشور و ایجاد رقابت با دنیای خارج به‌منظور توسعه كمی و كیفی فناوری داخلی.

2- تكمیل و توسعه بازارهای پول، سرمایه، كار و خدمات.

3- كارآیی سیاست مالی از طریق بررسی و تدوین نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی كشور و افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در تأمین بودجه، ایجاد تعادل منطقی بین درآمد و هزینه‌ها، واگذاری امور به مردم و كاهش تشكیلات دولت در طول برنامه و فعالیت‌های اعمال تصدی دولت.

4- كنترل جمعیت از طریق افزایش سطح آگاهی افراد و انجام طرح‌های آماری به‌منظور اطلاع از تحولات جمعیتی و بازار كار كشور.

5- ایجاد اشتغال از طریق تقویت شبكه جمع‌آوری و پردازش اطلاعات بازار كار، توسعه و حمایت از صنایع كوچك، صنایع تبدیلی و...

6- اصلاح سیستم قیمت‌گذاری.

یادآوری می‌شود، اهداف كلان برنامه یادشده كه حاوی هدف‌های كمی می‌شد، اغلب دربرگیرنده شاخص‌های اقتصادی بود.

عملكرد برنامه دوم توسعه

برنامه دوم توسعه در شرایطی آغاز شد كه با بهره‌برداری از ظرفیت‌های بدون‌ استفاده موجود در سال‌های برنامه اول، هرگونه تغییر در روند‌های اقتصادی مستلزم سرمایه‌گذاری در زمینه‌های جدید اقتصادی بود. بروز بحران بدهی‌های ارزی در اوایل برنامه یادشده و لزوم صرفه‌جویی در مصارف ارزی، عدم ثبات در سیاست‌های پولی و مالی و ارزی، كاهش قیمت نفت از مقدار پیش‌بینی شده در سال 1376 و كاهش شدیدتر آن در سال 1377، خشكسالی در اكثر استان‌های كشور و تحولات سیاسی در داخل كشور باعث شد تا دستیابی به اهداف پیش‌بینی شده در برنامه با مشكلاتی همراه شود. به عبارت دیگر، در اجرای برنامه دوم تغییر جهت اساسی از استراتژی‌های اعلام شده روی داد. كنترل ارز، فشار بدهی‌های خارجی، افزایش نرخ تورم و افزایش انتظارات تورمی و فشار تقاضا برای خرید كالا و ارز باعث شد تا مجموعه‌ای از ساز و كارهای كنترل اقتصادی شامل سیستم ارز چندنرخی، برقراری مجدد كنترل قیمت‌ها، كنترل واردات و اعمال سیاست انقباض پولی به وجود آید.

عملكرد برنامه دوم توسعه نشان می‌دهد، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی 2/3 درصد در سال بود كه با هدف برنامه مبنی بر رشد اقتصادی 1/5 درصدی، فاصله داشت. با توجه به اینكه سرمایه‌گذاری توسط بخش غیردولتی در برنامه دوم با رشد متوسط سالانه 7/13 درصد افزایش یافت، می‌توان گفت كه نقش بخش خصوصی در اقتصاد در مقایسه با برنامه اول، بیشتر بود.

عملكرد برنامه دوم توسعه از لحاظ ایجاد فرصت‌های شغلی و نرخ بیكاری مطابق با اهداف تعیین شده، نبود به‌طوری كه طبق اهداف برنامه دوم توسعه، باید نرخ بیكاری به 6/12 درصد كاهش می‌یافت در حالی كه عملكرد آن 1/13 درصد را نشان می‌دهد. ضمن اینكه اشتغال جدید ایجاد شده در سال‌های برنامه دوم حدود 263 هزار نفر بود كه باید طبق هدف برنامه‌ای آن 404 هزار اشتغال جدید ایجاد می‌شد.

در حوزه پولی و تورم نیز اهداف برنامه محقق نشد به‌طوری که متوسط عملكرد نرخ رشد نقدینگی در سال‌های برنامه دوم توسعه برابر با 5/25 درصد بود در حالی که براساس هدف پیش‌بینی شده آن باید 5/12 درصد می‌شد. همچنین متوسط عملكرد نرخ تورم در طول برنامه دوم حدود 6/25 درصد بود كه از رقم هدف برنامه‌ای آن حدود 2/13 واحد درصد بیشتر بوده است (جدول شماره 2).

برنامه پنجساله سوم توسعه (1383-1379)

مشکلات ساختاری برنامه اول و دوم توسعه ، نگاه اجتماعی به مسایل اقتصادی در داخل و سیاست تنش‌زدایی در روابط بین‌الملل و بهبود روابط در اوپك و ارایه طرح ساماندهی اقتصاد در سال 1377، منجر به شکل‌گیری سرمشق اصلاح ساختار اقتصادی با رویکرد داخلی در برنامه سوم توسعه شد. از این رو، مهم‌ترین ویژگی برنامه سوم توسعه، سعی در فراهم‌ساختن الزام‌های تحقق یك توسعه پایدار بود. براساس این، برنامه سوم با راهبرد اصلاحات اقتصادی مبتنی بر رویكرد « توسعه اقتصاد رقابتی» از طریق حركت به سمت آزادسازی اقتصادی همراه با شکل‌گیری نظام جامع تأمین اجتماعی و اصلاحات قانونی و نهادی و لغو انحصارات برای فراهم شدن زمینه‌های مشاركت بخش خصوصی و کاهش تصدی‌گری دولت طراحی و تدوین شد. از این رو، برنامه سوم توسعه به «برنامه اصلاح ساختاری» نیز مشهور بود كه این موضوع، نقطه اتكا و مركزی برنامه سوم به شمار می‌آمد.

جهت‌گیری اصلی این برنامه، اصلاحات ساختاری و نهادی به‌منظور آزاد‌سازی و خصوصی‌سازی بود. اصلاح محیط كسب و كار، مقررات‌زدایی از فرآیند سرمایه‌گذاری، تقویت قدرت رقابت‌پذیری از طریق حركت به سمت آزاد‌سازی نظام قیمت‌ها و تعیین قیمت بر مبنای ساز وكار بازار به‌عنوان ابزار تخصیص بهینه منابع، از راهبردهای این برنامه محسوب می‌شد. یكسان‌سازی نرخ ارز، آزاد‌سازی تجارت و حذف موانع غیرتعرفه‌ای، تخصیص رقابتی منابع بانكی، تأسیس بانك توسط بخش غیردولتی، تشكیل حساب ذخیره ارزی و حذف یارانه انرژی از مقوله‌های اصلاح نظام قیمت‌ها به شمار می‌آمد كه در برنامه سوم توسعه بر آنها تأكید شده بود.

جهت‌گیری‌های برنامه سوم توسعه

به‌طور كلی مهم‌ترین جهت‌گیری‌های برنامه سوم توسعه شامل موارد زیر بود:

1- اصلاحات ساختاری و نهادی در بخش عمومی برای افزایش كارآیی دولت و بالا بردن بهره‌وری منابع ملی.

2- بازنگری و تنظیم سیاست‌های مالی، پولی، ارزی، تجاری، اشتغال و تولید به همراه گسترش نظام تأمین اجتماعی با تأكید بر هدفمندكردن سیاست‌های حمایتی.

3- افزایش اشتغال مولد.

4- خصوصی‌سازی و کاهش تصدی‌گری دولت.

5- كاهش وابستگی به درآمدهای حاصل از صدور نفت‌خام.

6- لغو انحصارات شامل انحصار توزیع قند و شكر و انحصار دخانیات.

7- ایجاد جهش در صادرات غیرنفتی.

8- حذف موانع غیرتعرفه‌ای.

9- تفکیک حوزه‌های سیاستگذاری از تصدی‌گری.

10- ‌استفاده مناسب از توان ساخت داخل و تقویت پیمانكاران و مشاوران داخلی.

11- تشكیل نهاد‌های حامی سرمایه‌گذاری خطر‌پذیر.

12- اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم و چگونگی برقراری و وصول عوارض.

13- تمركززدایی از ساختار اداری و اقتصادی.

14- رشد ارزش‌های انسانی، ارتقای ظرفیت‌های معنوی جامعه و تقویت باورهای دینی به‌منظور توسعه فرهنگی كشور.

15- تأمین حقوق و آزادی‌های مشروع و قانونی همه شهروندان و ایجاد و تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمام فعالیت‌ها.

عملكرد برنامه سوم توسعه

خط‌مشی‌های یادشده در قسمت پیشین از سال 1379 اجرایی و در این راستا، اقدام‌ها و اصلاحاتی آغاز شد كه از جمله این اصلاحات می‌توان به: اصلاح نرخ ارز و اجرای سیاست یكسان‌سازی نرخ ارز، جایگزینی تدریجی تعرفه به جای موانع غیرتعرفه‌ای و فراهم آوردن شرایط برای كاهش تعرفه‌ها، تأسیس بانك‌های خصوصی داخلی و بانك‌های خارجی در مناطق آزاد به همراه تقویت بازار بورس (راه‌اندازی بورس‌های منطقه‌ای و كالایی ) و نظام مالی غیربانكی به‌منظور انحصارزدایی از شبكه بانكی و تأمین اطمینان بیشتر برای سرمایه‌گذاری، تصویب و اجرای قانون سرمایه‌‌گذاری خارجی، قانون جدید مالیات‌‌ها، قانون تجمیع عوارض، حذف پیمان‌‌سپاری برای صدور كالا، خصوصی‌‌سازی بانك‌ها، ایجاد بیمه خصوصی و ایجاد حساب ذخیره ارزی اشاره كرد كه برای تحكیم بنیان‌های تولید و سرمایه‌گذاری بود.

با توجه به توضیحات یادشده، از مهم‌ترین سیاست‌های اجرا شده در برنامه سوم توسعه ایجاد حساب ذخیره ارزی و یكسان‌سازی نرخ ارز بود. ایجاد حساب ذخیره ارزی حاصل از صادرات نفت‌خام به نوعی اصلاح ساختار بودجه به‌منظور كنترل نوسان‌های درآمد نفتی و ایجاد منابع سرمایه‌گذاری به‌ویژه برای بخش خصوصی به شمار می‌آمد. یكسان‌سازی نرخ ارز با توجه به اینكه نرخ ارز در بودجه‌های سالانه برای برآوردهای ریالی در نظر گرفته می‌شود، بودجه سالانه را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد.

حاصل تلاش‌های انجام‌ شده در طول برنامه سوم، دستیابی به متوسط رشد اقتصادی سالانه 1/6 درصدی و رشد سرمایه‌گذاری7/10 درصدی بوده كه بیشتر از اهداف برنامه است. عملكرد بازار كار در برنامه سوم توسعه نسبت به برنامه دوم توسعه در وضعیت بهتری قرار داشت به‌طوری که نزدیك به 76 درصد فرصت‌های شغلی جدید تحقق یافت و نرخ بیكاری در پایان برنامه به كمتر از میزان هدف‌گذاری شده، رسید. به‌طور كلی این برنامه نسبت به برنامه‌های دیگر موفق‌تر عمل کرد و منجر به بهبود شرایط عمومی کسب و کار شد (جدول شماره 3). متوسط رشد سالانه تورم در برنامه سوم 9/15 درصد هدف‌گذاری شده بود كه با توجه به عملكرد 1/14 درصدی آن، می‌توان گفت كه این برنامه در دستیابی به این هدف موفق بوده است.

برنامه سوم توسعه نیز در برخی اهداف خود ناکام بود که می‌توان به: روند كند خصوصی‌سازی، ادامه پرداخت یارانه‌های سنگین به بخش انرژی و تولید كشور، موفق نبودن در زمینه مقررات‌زدایی و لغو انحصارات و رواج بازار قاچاق و بازار غیررسمی اشاره کرد.

برنامه پنجساله چهارم توسعه

(1388-1384)

مهم‌ترین ویژگی برنامه چهارم توسعه تهیه و تصویب آن در چارچوب سند چشم‌انداز بیست ساله و پس از ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه توسط رهبر معظم انقلاب اسلامی است. هدف از این نوع برنامه‌ریزی، نگاه فعال و آینده‌ساز به مسایل بود كه لازمه این نوع نگاه، حرکت بر پایه مدیریت چشم‌انداز است. در چارچوب چشم‌انداز، برنامه‌ریزی‌ها و حرکت‌های فردی و اجتماعی در راستای آینده‌سازی جهت‌گیری می‌شوند. در این چارچوب، تمام قلمروهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیست‌محیطی به‌صورت یک کلیت مطرح است. همچنین تحولات صورت گرفته در نظم جهانی به‌خصوص در عرصه اقتصاد و مطرح شدن مباحثی مانند همگرایی سیاست‌ها، جهانی شدن تولید، نظام جدید تقسیم كار بین‌المللی، بهره‌مندی از علوم و فناوری پیشرفته، دگرگونی در قلمروی فعالیت دولت، الزام‌ها و قانونمندی‌های مهم در نظم جدید جهانی، موجب شد در برنامه چهارم توسعه علاوه بر تأكید بر ادامه سیاست‌های اصلاح ساختاری برنامه سوم توسعه، پایه‌های جدیدی برای تغییر در روند توسعه كشور پیش‌بینی شود.

محورهای اصلی برنامه چهارم توسعه

همانگونه كه ذکر شد، برنامه چهارم توسعه در قالب سند چشم‌انداز كشور در افق 1404 و با جهت‌گیری كلی رشد مستمر و پرشتاب اقتصادی تدوین شد. برنامه چهارم توسعه با توجه به موضوع اصلی آن به «برنامه توسعه پایدار با رویكرد جهانی» نیز مشهور است. قابل ذکر است، پس از ابلاغ سند یادشده، سیاست‌های كلی برنامه چهارم توسعه به‌منظور تدوین برنامه چهارم توسعه توسط رهبر معظم انقلاب اسلامی تأیید و ابلاغ شد.

سیاست‌های كلی برنامه چهارم توسعه در چهار حوزه: 1- امور فرهنگی، علمی و فناوری، 2- امور اجتماعی، سیاسی، دفاعی و امنیتی، 3- امور مربوط به مناسبات سیاسی و روابط خارجی و 4- امور اقتصادی تدوین و ابلاغ شد. مضامین و محورهای اصلی برنامه چهارم توسعه به شرح زیر است:

1- بسترسازی برای رشد سریع اقتصادی.

2- تعامل فعال با اقتصاد جهانی.

3- رقابت‌پذیری اقتصادی.

4- توسعه مبتنی بر دانایی.

5- حفظ محیط‌زیست.

6- آمایش سرزمین و توازن منطقه‌ای.

7- ارتقای سلامت و بهبود كیفیت زندگی.

8- ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی.

9- توسعه فرهنگی.

10- امنیت ملی.

11- توسعه امور قضایی.

12- نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاكمیت.

لازم به یادآوری است كه در برنامه چهارم توسعه به لحاظ پوشش جغرافیایی در سطوح ملی، بخشی و استانی به تبیین اهداف پرداخته شده است.

عملکرد برنامه چهارم توسعه

ارزیابی کامل نتایج عملکرد برنامه چهارم با توجه به عدم اتمام آن و فقدان آمار و اطلاعات، هنوز مقدور نیست. به این منظوربرخی شاخص‌های مهم اقتصادی و اجتماعی بررسی شده است.

مقایسه عملکرد و اهداف پیش‌بینی شده در برنامه چهارم نشان می‌دهد که میانگین رشد سالانه اقتصادی در سه سال اول برنامه چهارم، حدود 7/6 درصد بوده که از متوسط رشد سالانه موردنظر برنامه برای این سه سال، یعنی حدود 4/7 درصد، کمتر است. متوسط رشد سالانه سرمایه‌گذاری نیز طی دوره یادشده حدود 6 درصد بوده است(جدول شماره 4).

بررسی سه شاخص مهم دیگر، اشتغال جدید، نرخ بیكاری و نرخ تورم نشان می‌دهد كه طبق هدف برنامه چهارم توسعه، نرخ بیكاری باید در پایان سال سوم به 1/10 درصد كاهش

می‌یافت، در صورتی كه عملكرد آن 7/12 درصد شده است. عملكرد اشتغال جدید در سه سال اول برنامه یادشده به‌طور متوسط 725 هزار نفر در سال بوده است كه باید طبق اهداف برنامه متناظر آن به 848 هزار نفر بالغ می‌شد. نرخ تورم از 4/10 درصد در سال 1384 به 4/18 درصد در سال 1386 افزایش یافته است.

بررسی تطبیقی عملكرد اقتصاد ایران

مطالعه برخی شاخص‌های عملكردی و بررسی تطبیقی آنها (در این قسمت برای مقایسه كشورها، از آمار و اطلاعات مندرج در لوح فشرده بانك جهانی تحت عنوانWDI استفاده شده است) با برخی كشورها كه مراحل توسعه را هم‌زمان و حتی دیرتر از ایران شروع كرده‌اند، می‌تواند عملكرد برنامه‌های اجرا شده را نشان دهد.

براساس آمارهای بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، سطح درآمد سرانه واقعی سال‌های اخیر معادل سال‌های اولیه دهه 60 شمسی است. براساس آمارهای بانك جهانی تولید سرانه براساس شاخص برابری قدرت خرید در سال 1990 در سنگاپور17620 دلار، در مالزی 4590 دلار، در كره‌جنونی 8200 دلار، در تایلند 2950 دلار و در ایران 4510 دلار بود كه این شاخص در سال 2007 به ترتیب برای سنگاپور به 47950 دلار (حدود سه برابر)، برای مالزی به 13230 دلار، برای كره‌جنوبی به 24840 دلار، برای تایلند به 7880 دلار و برای ایران به 10840 دلار افزایش یافت.

سهم ایران در تجارت بین‌المللی با توجه به جمعیت، وسعت، منابع و موقعیت ژئوپلتیك در منطقه و جهان اندك است. به‌طوری كه سهم صادرات ایران از كل صادرات جهان از 35/0 درصد در سال1995 به 61/0 درصد در سال 2006 افزایش یافته و سهم واردات ایران از كل واردات جهان نیز از حدود 27/0 درصد در سال 1995 به 41/0 درصد در سال 2006 رسیده است.

آهنگ تعامل اقتصاد بین‌المللی، از اواسط دهه 1980، سرعت پیدا کرده و به‌ویژه در دهه 1990، در مناطق در حال توسعه جهان به استثنای آفریقا و خاورمیانه، شتاب قابل ملاحظه‌ای یافته است به‌گونه‌ای كه نسبت تجارت كالایی به تولید ناخالص داخلی برای كشور تركیه از 16 درصد در سال 1990 به 42 درصد در سال 2007، برای كشور تایلند از 65 درصد در سال 1990 به 120 درصد در سال 2007، برای كشور كره از 51 درصد در سال 1990 به 75 درصد در سال 2007 و برای كشور ایران از 9/32 درصد در سال 1990 به 3/57 درصد در سال 2006 افزایش یافته است. در شرق آسیا و حوزه پاسیفیك، این نسبت از 47 درصد در سال 1990 به 7/75 درصد در سال 2006 افزایش یافته است. این افزایش برای شاخص‌های دیگر هم‌پیوندی از جمله نسبت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به تولید ناخالص داخلی و جریان سرمایه ناخالص داخلی نیز مشاهده می‌شود. شاخص‌های سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (جریان به داخل) و تأمین مالی از طریق جریان ناخالص سرمایه بین‌المللی به‌عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی برای ایران در سال 2006 به ترتیب 4/0 و 5/0 درصد بوده است.

به لحاظ كیفیت كالاهای صادراتی نیز باید گفت كه درصد صادرات با فناوری بالا در ایران در سال 2007، 2/6 درصد بود. این شاخص برای برزیل 4/12 درصد، برای كره‌جنوبی 5/33 درصد، برای مالزی 7/51 درصد، برای تایلند 6/26 درصد و برای كشور سنگاپور 5/46 درصد بوده است.

شاخص بهره‌وری انرژی در سطح كلان اقتصاد از 6/1786هزار ریال به ازای هر بشكه معادل نفت‌خام در سال 1346 به 8/489 هزار ریال به ازای هر بشكه در سال 1386 كاهش یافته است كه كاهشی معادل 2/3 درصد را در سال نشان می‌دهد. در دوره یادشده، نسبت نیروی كار و سرمایه به انرژی مصرفی و بهره‌وری كل عوامل به‌طور متوسط سالانه به ترتیب 6/4، 5/1 و 3/0 درصد كاهش یافته‌اند. مقایسه بهره‌وری انرژی در چند كشور منتخب در دوره 2005-1980 نشان می‌دهد كه اغلب كشورها با افزایش بهره‌وری انرژی  مواجه بوده‌اند. بهره‌وری انرژی در كشورهای OECD با درآمد بالا از 4/4 هزار دلار به ازای هر تن معادل نفت خام در سال 1980 به 1/6 هزار دلار به ازای هر تن معادل نفت‌خام در سال 2004 افزایش یافته است. این شاخص در جهان از 4/1 در سال 1980 به 3/3 در سال 2005، در ناحیه یورو از 7/5 به 5/7، در چین از 9/0 به 1/3، در تركیه از 1/6 به 6/6 و در آلمان از 4/4 به 3/7 افزایش یافته است. در كشورهای آمریكای شمالی از 4/7 به 9/7، در ژاپن از 11 به 3/11، در كره از 2/8 به 9 ، در هند از 3/8 به 8/10 و در كل جهان از 5/7 به 8/7 افزایش یافته است. در ایران بهره‌وری انرژی از 1/7 هزار دلار به ازای هر تن معادل نفت خام در سال 1980 به 4 هزار دلار به ازای هر تن معادل نفت خام در سال 2004 كاهش یافته است.

طی دو دهه اخیر، شاخص‌های بهره‌وری تحولات چشمگیری یافته است. برای نمونه در سال 1990 در كشور كره‌جنوبی تولید هر فرد شاغل حدود 7/15 هزار دلار (به قیمت‌های ثابت سال 2000) بود كه به 1/30 هزار دلار در سال 2007 (حدود دو برابر) افزایش یافته است. این شاخص برای تركیه از 9/7 هزار دلار در سال 1990 به 9/12 هزار دلار در سال 2007، برای ژاپن از 66 هزار دلار در سال 1990 به 2/81 هزار دلار در سال 2007 و برای آمریكا از 4/59 هزار دلار در سال 1990 به 7/78 هزار دلار در سال 2007 افزایش یافته است. در ایران تولید ناخالص داخلی هر شاغل در سال 1990، حدود 6/5 هزار دلار به قیمت‌های ثابت 2000 بود كه به 1/7 هزار دلار به ازای هر شاغل در سال 2007 افزایش یافته است.

به لحاظ منابع رشد اقتصادی باید گفت كه عمده رشد اقتصادی ایران از محل استفاده از عوامل تولید بوده، به عبارت دیگر، اقتصاد ایران از یک فرآیند رشد اقتصادی نهاده‌محور تبعیت کرده است. در این فرآیند، برای تولید هر واحد محصول از منابع بیشتری استفاده شده که به معنای الگوی نادرست استفاده از منابع است. یادآوری می‌شود، طی دوره 2007-1995، حدود 5/14 درصد رشد اقتصادی ایران از طریق رشد بهره‌وری تأمین شده در حالی که رقم مشابه برای کشورهای منتخب OECD حدود 40 درصد بوده است. بنابراین اگرچه حرکت مثبتی در زمینه استفاده بهتر از منابع در کشور ایران مشاهده می‌شود اما هنوز برای رسیدن به وضع مطلوب نیازمند تلاش‌های بیشتری هستیم.

منابع:

1- بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، گزارش اقتصادی و ترازنامه، سال‌های مختلف.

2- بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، نماگرهای اقتصادی. شماره 54.

3- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور (سابق)، سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 هجری شمسی، آذر 1382.

4- سازمان برنامه و بودجه (سابق)، قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران.

5- سازمان برنامه و بودجه (سابق) ، قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

6- سازمان برنامه و بودجه (سابق)، قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

7- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور (سابق)، قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

8- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور (سابق)، مبانی نظری و مستندات برنامه چهارم توسعه، جلد اول و دوم، تابستان 1383.

9- معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری، گزارش اقتصادی و نظارت بر عملكرد برنامه، سال‌های مختلف.

10- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور (سابق)، گزارش ربع قرن عملكرد نظام جمهوری اسلامی ایران.

11- وزارت نیرو، ترازنامه انرژی، سال‌های مختلف.

12- مركز آمار ایران، سرشماری عمومی نفوس و مسكن، سال‌های 1375 و 1385.

13- معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری. دفتر برنامه‌ریزی و مدیریت اقتصاد كلان، گزارش برنامه‌ریزی برای برنامه پنجم توسعه.

14- مستندات برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، جلد اول، نظام برنامه‌ریزی و تركیب گروه‌های كاری، انتشارات سازمان برنامه و بودجه (سابق)، سال1372.

15- مستندات برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، جلد اول، نظام برنامه‌ریزی برنامه سوم، انتشارات سازمان برنامه و بودجه (سابق)، سال1377.

16- مستندات برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، جلد چهارم، گزارش عملكرد چهار سال اول برنامه دوم، انتشارات سازمان برنامه و بودجه (سابق)، مرداد 1378.

17- راهكارهای اجرایی قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور (سابق).

18- مركز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات برنامه و بودجه، تحول برنامه‌ریزی در ایران و چند كشور منتخب، آبان 1387.

19- دفتر برنامه‌ریزی و مدیریت اقتصاد كلان، تصویر كلان برنامه‌های توسعه، فروردین 1387.

20- World Bank, World Development Indicators (WDI). 2008

21- World Bank, World Development Indicators (WDI). 2009

* مدیر نظارت بر عملکرد برنامه‌های توسعه دفتر نظارت برنامه

** کارشناس دفتر نظارت برنامه