بازتوزیع منابع آزادشده از طرح هدفمندسازی یارانه‎ها در ایران، در تئوری و عمل

اشاره: یارانه از جمله ابزارهای مهم اقتصادی دولت‎ها برای حمایت از اقشار و فعالیت‌‎های تولیدی آسیب‎پذیر است. پرداخت یارانه با نقش دولت در اقتصاد ارتباط متقابلی دارد. البته میزان دخالت و نحوه اعمال پرداخت یارانه‎ها محل افتراق نظام‎های مختلف اقتصادی است. در تمام نظام‎های اقتصادی مسأله رفاه و تأمین اجتماعی از اهمیت بالایی برخوردار است. بنابراین دولت‎ها با هدف تأمین رفاه و امنیت اجتماعی و حمایت از اقشار نیازمند، همواره بخشی از هزینه‎های جاری خود را به‌صورت یارانه در اختیار افراد نیازمند قرار می‎دهند.

به‌طور کلی از جمله مهم‌ترین اهداف اعطای یارانه توسط دولت‎ها می‎توان به حمایت از اقشار محروم، کاهش فاصله طبقاتی، ایجاد بهبود در توزیع درآمدها، افزایش رفاه عمومی، کمک به تخصیص بهینه منابع کمیاب و کمک به ایجاد شرایط ثبات اقتصادی از طریق اصلاح قیمت‎ها اشاره کرد. البته روش‌های مختلفی برای حمایت از گروه‎های آسیب‎پذیر در جوامع مختلف وجود دارد. روش پرداخت یارانه عام گاه به دلیل واقعی نبودن قیمت کالاهای یارانه‎ای موجب مشکلات عدیده‎ای از جمله: عدم تخصیص کارآمد منابع، افزایش مصرف، افزایش اتلاف منابع، قاچاق و بروز مفاسد اقتصادی و کاهش کارآیی در اقتصاد می‌شود. در واقع یارانه‎ها با تحریف قیمت‎ها از یک سو، مانع تخصیص بهینه منابع می‌شوند و رشد اقتصادی را کاهش می‌دهند و از سوی دیگر، با ایجاد کسری بودجه و افزایش هزینه‎های اجتماعی، باعث آثار سوء کلان بر اقتصاد ملی می‎شوند. در ایران نیز پرداخت همگانی یارانه از طریق دخالت در سازوکار قیمت‎ها، مشكلات و مسایل جدی را برای اقتصاد كشور به همراه آورده است. اگرچه این شیوه از نظر اجرایی آسان بوده است اما باعث از دست رفتن کارآیی و عدم تحقق عدالت می‌شود.

آنچه اشاره شد، مؤید اهمیت هدفمندکردن یارانه‎ها است که کارآمدی آن منوط به میزان دقت در شناسایی و تشخیص گروه‌های هدف و تخصیص بهینه یارانه‎ها به آنها است. به‌طور کلی در برنامه هدفمندسازی یارانه‎ها ضروری است چهار موضوع اساسی دنبال ‌شود: نظام شناسایی، روش اصلاح قیمت، تحلیل آثار و روش‌ بازپرداخت.

چهارمین مرحله از برنامه هدفمندسازی یارانه‎ها، تصمیم‎گیری راجع به نحوه بازتوزیع منابع آزادشده (روش بازپرداخت)، است. از این رو، بحث اصلی مقاله حاضر، این موضوع خواهد بود.

مفهوم بازتوزیع

یکی از مهم‎ترین و شاید اصلی‎ترین مراحل تصمیم‎گیری در مورد شیوه و روش اجرایی هدفمندکردن یارانه‎ها، اتخاذ تصمیم راجع به نحوه توزیع مجدد یا به عبارتی بازتوزیع منابع حاصل از آزادسازی قیمت‎هاست. این موضوع از آنجا حایز اهمیت است که اتخاذ هر نوع شیوه هدفمندسازی یارانه‎ها منجر به تحمیل شوک‎های اقتصادی به گروه‌ها و خانوارهای جامعه و فعالیت‎های اقتصادی مختلف می‎شود. از این رو، ضروری است علاوه بر تلاش سیاستگذاران برای کاهش آثار و تبعات سوء احتمالی، تصمیم‌های مناسبی نیز در خصوص چگونگی جبران کاهش قدرت خرید خانوارها و فعالیت‎های آسیب‎پذیر اتخاذ شود.

به‌طور کلی در برنامه هدفمندسازی یارانه‎ها، طراحی و به‌کارگیری الگوی مناسب را هم به لحاظ شیوه و میزان تخصیص منابع آزادشده و هم به لحاظ روش و میزان حمایت از گروه‎های نیازمند، بازتوزیع درآمدها یا به عبارتی بازپرداخت منابع می‎نامند. البته باید توجه داشت که نوع و شیوه شناسایی گروه‎ها و اقشار، میزان منابع آزادشده و نیز نتایج تحلیلی آثار و تبعات آزادسازی و اصلاح قیمت‌ها، تأثیر قابل ملاحظه‎ای بر شیوه بازتوزیع منابع آزادشده خواهد داشت.

اهداف نظام بازتوزیع

بازتوزیع درآمدها و ایجاد چتر حمایتی مناسب برای افراد نیازمند و فعالیت‎ها و زمینه‎های مورد هدف از وظایف اصلی دولت است که در جهت انجام آن باید همواره سه مسأله اساسی زیر را رعایت کند:

1- هزینه اجرایی برنامه هدفمندسازی و سیستم حمایتی کمتر باشد.

به‌طور حتم یکی از دلایل اجرای برنامه هدفمندسازی آن است که بتواند تا حد امکان هزینه‎های اختصاص یارانه را به جامعه کاهش دهد. بنابراین هرچه جامعه هدف محدودتر و دقیق‎تر باشد، منابع کمتری مورد نیاز خواهد بود و بار اجرایی آن برای دولت کمتر خواهد شد، ضمن آنکه وابستگی اقشار و گروه‎های هدف به این منابع نیز کمتر خواهد بود تا در شرایطی که دولت امکان برآورده کردن آن را نداشت، کمتر دچار آسیب شوند.

2- میزان بهره‎مندی و پوشش گروه‎های هدف (اقشار آسیب‎پذیر) و عدم بهره‎مندی گروه‎های غیرهدف (گروه‎های بی‌نیاز) بیشتر باشد.

هر چه منابع مازاد برای بازتوزیع به گروه‎های نیازمند بهتر و بیشتر اختصاص یابد و برعکس، اقشار دارای درآمد بالا در جامعه کمتر از آن بهره‎مند شوند، توزیع منابع عادلانه‎تر و هدفمندتر خواهد بود. بنابراین سیاستگذار باید در الگوی خود شناسایی و تخصیص بهینه را به بهترین وجه ممکن انجام دهد.

3- تبعات اقتصادی(تورم، بیکاری و..) کمتری داشته باشد.

به‌کارگیری هر شیوه و الگویی برای بازتوزیع منابع دارای پیامدهای مثبت و منفی خواهد بود. در بعد اقتصادی از طریق اثرگذاری بر رفاه اقشار جامعه با تغییر شاخص‎ها و انتظارات تورمی، اشتغال، میزان و ترکیب هزینه‎های خانوار، فعالیت‎ها و ... مؤثر خواهد بود.

در هر صورت نوع روش اتخاذ شده باید به‎نحوی باشد که توزیع درآمدهای جامعه را بهتر و اثرهای سیاست‎های اعمالی هدفمندسازی را تکمیل کند.

پرسش‌های نظام بازتوزیع

اتخاذ هر نوع شیوه هدفمندسازی یارانه‌ها اثرهایی بر خانوارهای جامعه و فعالیت‎های اقتصادی مختلف خواهد داشت. بنابراین اصابت بازتوزیع منابع آزادشده به آنها به‌منظور جبران زیان‌های وارده حایز اهمیت است. پیش از ورود  به موضوع لازم است، پرسش‌ها و مسایل مهم درخصوص بازتوزیع یارانه‎ها را مطرح و در چارچوب آنها حرکت کنیم. این پرسش‌ها به شرح زیر است:

1- شیوه جبران و محل استفاده منابع مازاد چگونه باشد؟ چه سهمی از منابع به حوزه موردنظر اختصاص می‎یابد؟

2- طبقه‎بندی درآمدی و مؤلفه‎هایی مانند بعد خانوار و جغرافیایی چگونه لحاظ شوند؟ تفکیک‌های شهری، روستایی و منطقه‎ای چگونه است و چه تعداد از اعضای خانوار را تحت پوشش قرار می‎دهد؟ آیا سیاستگذار از این سیاست برای کنترل و تنظیم خانوار نیز استفاده می‎کند؟

3- برای تصویب و اجرای بسته‎های سیاستی تدوین‎شده چه الزام‌های قانونی و اداری باید اتخاذ شود؟

4- در حوزه بازتوزیع، راه‎های کاهش آثار جانبی اصلاح قیمت‌ها کدام است؟

انواع شیوه‎های بازتوزیع

در مرحله بازتوزیع منابع آزادشده می‎توان از شیوه‎های مختلفی برای جبران آثار اصلاح قیمت استفاده کرد که مهم‎‌ترین این شیوه‎ها شامل موارد زیر است:

1- نقدی/ نقدی مشروط  2- کالابرگی   3- کالایی    4- قیمتی (ترجیحی– تبعیضی)  5- سهام و اوراق بهادار.

نقدی/ نقدی مشروط

براساس تعریف بانک جهانی، پرداخت‎های نقدی به معنای تأمین کمک‎های نقدی برای فقرا یا کسانی بوده که در معرض یک ریسک احتمالی قرار دارند و در غیاب اینگونه پرداخت‎ها ممکن است در ورطه فقر قرار بگیرند. هدف اصلی برنامه‏های پرداخت نقدی و شبه نقدی، افزایش درآمد واقعی خانوارهای فقیر و آسیب‎پذیر است.

شاید بتوان گفت پرداخت نقدی یارانه، ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین روش پرداخت باشد اما موافقان و مخالفان آن بحث‌های متفاوتی را مطرح می‌کنند. از دیدگاه موافقان، این نوع پرداخت به جهت اینکه قدرت انتخاب کالاها را به فرد می‌دهد اثرهای رفاهی به مراتب بالاتری از سایر روش‎ها دارد. در مقابل مخالفان به‌طور عمده بر نگرانی‌های ناشی از افزایش نقدینگی و... تأکید می‎کنند.

در پرداخت نقدی مشروط، دریافت‎کننده پرداخت‎ها ملزم به مصرف بخشی یا تمام مبلغ پرداختی در مصارف خاص است. به‌طور مثال، می‌توان با پرداخت بخشی از یارانه به صورت کارت خرید کالایی از فروشگاه‎های خاص (بن‌کارت) یا محدود کردن برداشت نقدی دریافت‎کننده از حساب یارانه خود به‌صورت الزام او به پرداخت قبوض آب، برق، گاز و ... تا حدی از عوارض پرداخت نقدی اجتناب کرد.

کالایی

هرچند پرداخت کالایی یارانه نیازمند سازوکار تهیه و توزیع گسترده‌ای است اما به‌دلیل وجود این سازوکار در کشور و لزوم پرهیز از عوارض پرداخت نقدی می‌توان در برخی شرایط و در مورد برخی اقلام، از آن استفاده کرد.

کالابرگی

منظور از پرداخت کالابرگی، شکلی از پرداخت است که در آن اقلام مورد نیاز اقشار کم‎درآمد (به‌طور معمول کالاهای ضروری) از طریق اعطای کالابرگ مربوط به آن، قابل دریافت باشد. استفاده از این روش زمانی مناسب خواهد بود که امکان خرید و فروش کالابرگ‎ها ناچیز باشد و به گروه‎های هدف تخصیص یابد.

قیمتی عمومی(تبعیضی- ترجیحی)

در این شیوه پرداخت، برخی کالاها با قیمت یارانه‎ای در اختیار اقشار نیازمند قرار می‎گیرد. در این شیوه بر‎خلاف روش کالابرگی و کالایی، محدوده افراد دریافت‎کننده یارانه به‌طور معمول وسیع‎تر و دسترسی همگانی‌تر است اما از طریق اعمال تبعیضی (زمانی، مکانی، کیفیتی و فردی) و ترجیحی محدودیت ایجاد می‎شود تا پرداخت‎ها به گروه‎های هدف تعلق یابد.

سهام و اوراق بهادار

پرداخت سهام به‌عنوان بخشی از یارانه دارای آثار مثبت درازمدت برای دریافت‎کننده و جامعه است اما باید نیازهای ضروری و اولیه برخی دریافت‎‏کنندگان را نیز مدنظر قرار داد. به‌عنوان مثال، می‌توان بخشی از یارانه دهک‎های بالای درآمدی را به صورت سهام پرداخت کرد.

بررسی وضعیت سایر کشورها در انتخاب روش بازتوزیع

بر اساس مطالعاتی که در معاونت هدفمند نمودن یارانه‌ها و خدمات اقتصادی وزارت رفاه و تأمین اجتماعی صورت گرفته، روش‌های پرداخت نقدی و شبه نقدی یارانه‌ در بسیاری از کشورها به‌عنوان الگوی غالب حمایتی اجرا شده است. نتایج بررسی 122 مورد از مداخلات دولت‌ها برای هدفمند كردن یارانه‌ها كه در 48 كشور اتخاذ شده، نشان می‌دهد برنامه پرداخت‌های انتقالی به‌صورت نقدی مهم‌ترین برنامه حمایتی است كه كشورها اتخاذ کرده‌اند به‌ طوری‌كه بیش از 40 درصد از تعداد برنامه‌های حمایتی اتخاذ شده در این كشورها، مبتنی بر پرداخت نقدی یارانه‌ها بوده است. در برخی مناطق، الگوی حمایتی خاصی در راستای فقرزدایی مدنظر سیاستگذاران قرار داشته است. به‌عنوان مثال، در كشورهای اروپای شرقی، روسیه و كشورهای آسیای میانه پرداخت نقدی به‌عنوان الگوی غالب حمایتی بوده است. در كشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا یارانه‌های غذایی به‌عنوان الگوی غالب حمایتی بوده و در كشورهای آسیای جنوبی پرداخت‌های شبه نقدی به‌عنوان مهم‌ترین الگوی حمایتی انتخاب شده است.

همچنین با ارزیابی كشورهای مختلف، مشاهده می‌‌شود كه در كشورهای با درآمد بالاتر، پرداخت‌های انتقالی نقدی و در كشورهای با درآمد اندك، پرداخت‌های شبه نقدی به‌عنوان الگو‌های غالب حمایتی مطرح بوده است.

با بررسی روش‌های مختلف هدفمندی می‌توان نتیجه گرفت که بیشتر كشورها پرداخت نقدی را به‌عنوان بهترین نوع هدفمندی تلقی کرده‌اند به‌گونه‌ای كه از 253 برنامه حمایتی كه در كشورهای مختلف دنیا اجرا شده 103 مورد آن برنامه هدفمندی مبتنی بر پرداخت نقدی و 36 مورد پرداخت‌های شبه نقدی بوده و از سایر انواع هدفمندی مانند یارانه‌های غذایی و غیرغذایی و ... كمتر استفاده شده است.

همچنین با بررسی مقایسه‌ای انواع برنامه‌های هدفمندكردن در مناطق مختلف جهان مشاهده می‌شود كه پرداخت‌های نقدی با اولویت طبقه‌بندی در گروه‌های سنی یكی از متداول‌ترین روش‌های هدفمندكردن بوده است.

در پایان لازم است بدانیم که در مرحله بازتوزیع منابع آزادشده از محل هدفمندسازی یارانه‎ها، باید عوامل متعددی را مدنظر قرار داد که در ادامه به‌طور خلاصه به مهم‎ترین این عوامل اشاره می‎شود:

1- تحقق‎پذیری اهداف هدفمندسازی: کاهش شکاف فقر و توزیع مناسب درآمدها، بهبود سلامت افراد جامعه و دربرگیری گروه‎های هدف و عدم اصابت به گروه‎های غیر هدف.

2- سهولت در پرداخت.

3- دارای کمترین بار منفی از نظر شاخص‎های فرهنگی، آموزشی، اشتغال، تورم واقعی و انتظاری، رشد تولید و خالص صادرات، بهبود کارآیی و بهره‎وری کل.

4- ثبات و امنیت اقتصادی.

5- شاخص‎های اجتماعی: رشد جمعیت، ناهنجاری‎های اجتماعی و...

پیشنهادهایی در ارتباط با به‌کارگیری روش پرداخت نقدی

حال که روش انتخابی بازتوزیع منابع بین خانوارها در برنامه هدفمندسازی یارانه‎ها در کشور مشخص شده، لازم است سیاستگذاران در اجرای این روش، نکاتی را که مهم‎ترین آنها به شرح زیر است، مورد توجه ویژه قرار دهند:

- نخست اینکه پرداخت‎ها باید به‎گونه‎‌ای باشد که منجر به وابستگی درازمدت اقشار به این نوع پرداخت‎ها نشود و تا حد امکان باید انعطاف‎پذیر باشد تا تغییر رویکرد به سمت برنامه‎های تامین اجتماعی امکان‎پذیر باشد.

- دوم اینکه شیوه انتخابی باید تا حد امکان کمترین هزینه پیاده‎سازی و اجرایی را در کوتاه‎مدت و درازمدت داشته باشد،  بنابراین سهولت در دسترسی به اقشار و ارایه یارانه با توجه به شیوه پرداخت دارای اهمیت است. الگوی اعمال پرداخت‎ها نباید ایجادکننده انحصار باشد و تا حد امکان باید دارای کمترین امکان بروز فساد در نحوه پرداخت باشد.

- از سوی دیگر، باید توجه داشت که در کوتاه‎مدت شیوه‎های ترکیبی بدون در نظر گرفتن کارکردهای حاصل‎شده راهگشا خواهد بود اما در درازمدت هم به جهت لزوم عدم وابستگی گروه‎ها به پرداخت‎های نقدی و هم به‎دلیل اثرهای جانبی آن، نمی‎توان الگوهای کوتاه‎مدت را دنبال کرد. در این شرایط باید جهت‏گیری‎ها، عمومی‎تر و مشروط شود. به این‌ صورت که برای مثال، پرداخت‎ها و حمایت‎ها به سمت افزایش سرمایه انسانی و تولید و اشتغال در سطح جامعه سوق داده شود.

با توجه به مطالب مطرح شده، چنین استنباط می‎شود که توجه ویژه سیاستگذاران و برنامه‎ریزان به ظرفیت‎های بالقوه موجود در حوزه سیاست‎های رفاه و تأمین اجتماعی و نیز حوزه بهینه‎سازی مصرف انرژی در درازمدت می‎تواند چشم‎انداز روشنی را در افق برنامه هدفمندسازی یارانه‎ها در کشور رقم بزند. به عبارت دیگر، هرچند که دولت به دلیل اثرهای اصلاح قیمت‎ها در سال اول اجرای برنامه هدفمندسازی، ناچار به بازتوزیع سهم عمده‎ای از منابع مربوط به خانوارها در قالب پرداخت‎های نقدی به آنهاست اما به‌طوری که در هدفمندکردن یارانه‎ها نیز دو حوزه سیاست‎های رفاهی و بهینه‎سازی مصرف انرژی مورد توجه سیاستگذار بوده و پیش‎بینی‎های لازم صورت گرفته، شایسته است، دولت به منظور دستیابی به اهداف اصلی برنامه یادشده، از هم‎اکنون برنامه‎های منسجمی را در دو حوزه یادشده برای بازتوزیع منابع بین خانوارها و فعالیت‎های اقتصادی طراحی و از سال دوم اجرای برنامه به بعد اجرا کند.

منابع:

1- پرمه، زورار، امکان‎سنجی شناسایی خانوارهای نیازمند از خانوارهای بی‌نیاز در ایران، در راستای هدفمندکردن یارانه‎ها، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، 1384.

2- اسلامی، سیف‎الله، چگونگی بهبود و توزیع یارانه‎های پرداختی کشور در راستای حمایت از اقشار آسیب‎پذیر، وزارت امور اقتصادی و دارایی، 1382.

3- خرمی، فرهاد، چالش‎های مفهومی و تحلیلی فراروی دولت در تدوین و اجرای سیاست‎های بازتوزیعی و پرداخت‎های انتقالی، فصلنامه تأمین اجتماعی، شماره 29، چاپ تابستان 1387، صص 96-79.

4-World Bank, Social Safety Nets Primer Notes, Assisting The Poor with Cash: Design and Implementation of Social Transfer Programs, 2003.

* کارشناس دفتر هدفمندنمودن یارانه‌های وزارت رفاه و تأمین اجتماعی