ضرورت هدفمندکردن یارانه انرژی و كالاهای اساسی

اشاره: یارانه‌ها و مالیات‌ها دو ابزار اقتصادی هستندكه دولت‌ها به‌واسطه آنها در بازار دخالت می‌کنند. مالیات دریافت پول از فرآیند یا جریان درآمدها بوده درحالی كه یارانه پرداخت پول به جریان هزینه‌هاست. یارانه‌ها و مالیات‌ها با تغییر قیمت‌های نسبی اقتصاد را تحت‌تأثیر قرار می‌دهند. قیمت نسبی كالاهایی كه مالیات برآنها بسته شده است، افزایش و قیمت نسبی كالاهای یارانه‌ای كاهش می‌یابد. بنابراین یارانه‌ها با تحریف قیمت‌ها مانع تخصیص بهینه منابع می‌شوند. از سوی دیگر، یارانه‌ها با ایجاد كسری بودجه و افزایش هزینه‌‌های اجتماعی دارای آثار كلان بر اقتصاد ملی هستند. اگرچه در بعضی از كشورها، به‌ظاهر مصرف‌كنندگان از این یارانه‌ها بهره‌مند می‌شوند (زیرا قیمت‌های پایین‌تری برای كالاهای یارانه‌ای پرداخت می‌كنند) اما به‌طور غیرمستقیم متضرر خواهند شد زیرا پرداخت یارانه افزایش هزینه‌های عمومی، كاهش رشد اقتصادی، كسری بودجه و در نتیجه تورم را در پی‌خواهد داشت. بعلاوه بعضی از دولت‌ها به‌منظور تأمین مالی یارانه‌ها، مجبور به اخذ وام و انتشار پول می‌شوند كه این كار ثبات اقتصادی را به خطر می‌اندازد. در بعضی از كشورها نظیر مراكش، تأمین مالی یارانه‌ها به تعرفه‌های واردات متكی بوده است. در نتیجه رژیم تجاری، تولید و مصرف داخلی به جای تأثیرپذیری از سیستم بازار از قیمت‌های تثبیتی دولت متأثر می‌شوند.

از طرف دیگر، در اقتصاد مبتنی بر بازار، بهره‌گیری از مزیت‌های نسبی موجود و قابل خلق در اقتصاد بر اساس تئوری رقابت صورت می‌گیرد. هر اندازه كه شفافیت در اقتصاد گسترش یابد و حضور دولت در نظام قیمت‌ها كمتر شود، انحراف از سرمایه‌‌گذاری‌های مولد كاهش می‌یابد. به عبارت دیگر، ‌سرمایه‌گذاری به بخش‌های دارای مزیت كه قابلیت رقابت را در بازارهای داخلی و خارجی دارند، سوق پیدا می‌كند.در شرایطی كه دولت قیمت‌ها را كنترل و برای بخشی از كالاها یارانه پرداخت می‌كند، سرمایه‌گذاری دچار انحراف می‌شود. این انحراف گاه برای بهره‌جویی از رانت‌های موجود اقتصاد در برخی فعالیت‌ها متمركز و ظرفیت مازادی را ایجاد می‌کند كه دارای مزیت رقابت در بازارهای داخلی و خارجی نیست و برعكس در برخی فعالیت‌ها حتی اگر مزیت نسبی وجود داشته باشد، به دلیل كنترل قیمتی سرمایه‌گذاری صورت نمی‌گیرد. بنابراین آثار اقتصادی یارانه‌ها و كنترل قیمت‌ها در رشد و توسعه اقتصادی به مراتب بیش از آثار اجتماعی آن است و چه بسا مزیت ناشی از آثار اجتماعی با گسترش فقر در جامعه (بر اثر توسعه نیافتگی ملی) به كلی از بین برود. با وجود این، یارانه یكی از اقلام هزینه‌ای دولت است و پرداخت آن ارتباط نزدیكی با سیاست‌ها و اهداف دولت دارد و میزان آن به نقش و جایگاه دولت‌ها در نظام اقتصادی كشورها بستگی دارد.

همانطوری كه اشاره شد، یارانه‌ها دارای آثار و تبعات گسترده اقتصادی و اجتماعی هستند و تبیین این اثر می‌تواند راهنمای مناسبی برای سیاستگذاران و برنامه‌ریزان اقتصادی باشد.(1)

آثار اقتصادی یارانه‌های كالاهای اساسی

یارانه‌های مصرفی ازطریق پرداخت‌‌های انتقالی به گروه‌های مشخص جامعه، كاهش سوءتغذیه و تأمین كالری موردنیاز گروه‌های كم‌درآمد، ابزار قوی برای رسیدن به مقاصد اجتماعی، اقتصادی و سیاسی دولت‌ها به شمار می‌روند اما این یارانه‌ها تأثیر نامطلوبی بر سرمایه‌گذاری و اشتغال دارند زیرا پرداخت یارانه به‌ویژه برای كالاهای اساسی وارداتی سبب پایین نگهداشتن قیمت كالاهای مزبور و كاهش قدرت رقابت تولیدکنندگان بخش خصوصی و كاهش سرمایه‌گذاری و تولید این اقلام خواهد شد. از سوی دیگر، پرداخت عام یارانه علاوه بر پیامدهای سوء بر الگوی مصرف، تولید و اشتغال، به تشدید واردات این كالاها منجر می‌شود. در واقع تقاضای فزاینده ناشی از رشد جمعیت و نیازهای جدید و عدم سرمایه‌گذاری در زمینه كالاهای یارانه‌ای، بر اثر اعمال سیاست پایین نگه‌داشتن قیمت، پرداخت غیرهدفمند یارانه و سرانجام عدم ایجاد انگیزه‌های تولید در بخش كشاورزی و صنعت موجب شده است تا واردات به‌عنوان ساده‌ترین راه‌حل پاسخگویی به نیازهای جامعه باشد. بعلاوه پایین بودن قیمت برخی كالاهای یارانه‌ای سبب قاچاق این كالاها به خارج و بهره‌مندی مصرف‌کنندگان خارجی شده است. از این رو، گسترش یارانه‌ها برای كالاهایی كه بخش‌ خصوصی مایل به سرمایه‌گذاری درآنها است، توجیه‌پذیر نیست.

 سریواستاوا و رائو (2002) معتقدند كه دولت‌ها تنها برای كالاهای عمومی نظیر حفاظت از آب، خاك، جنگل، حیات‌وحش، خدمات بهداشتی، آموزش، تحقیق و توسعه، كنترل سیلاب، زهكشی و اكولوژی باید یارانه پرداخت کنند و پرداخت یارانه برای كالاهایی كه دارای آثار مثبت خارجی نیستند، نظیر یارانه‌های تولیدی (از جمله كود شیمیایی و سموم) و كالاهای اساسی، منطقی به نظر نمی‌رسد. سریواستاوا و سن (1997) نیز معتقدند كه نباید به كالاهای خصوصی یارانه پرداخت شود، بلكه این كالاهای عمومی هستند كه بنا به ماهیت آنها باید مشمول پرداخت یارانه شوند. بعلاوه تمام كالاهای عمومی را نیز مشمول پرداخت یارانه نمی‌دانند و در این زمینه كالاهای عمومی را به دو دسته كالاهای محق یارانه و غیرمحق یارانه تقسیم کرده‌اند. بنابراین براساس جدول شماره یک تمام كالاهای عمومی نیز مشمول پرداخت یارانه نیستند، بلكه كالاهایی كه دارای آثار مثبت خارجی بوده و همچنین بخش خصوصی مایل به سرمایه‌گذاری در آنها نیست، در زمره كالاهای محق پرداخت یارانه قرار گرفته‌اند زیرا پرداخت یارانه به كالاهای غیرمحق صرف‌نظر از بار هزینه‌ای، می‌تواند به طرق مختلف زیان‌آور باشد كه تخریب محیط‌زیست از مهم‌ترین آنها است. اعطای یارانه به آب و آبیاری منجر به مصرف بی‌رویه آب و در نتیجه در درازمدت تخریب حاصلخیزی خاك می‌شود. یارانه بیشتر به كودشیمیایی منجر به استفاده نامناسب و بی‌رویه و تخریب كیفیت خاك می‌شود. برآوردهای سریواستاوا و پندی (2001) نشان می‌دهد که حجم یارانه‌های پرداختی برای بهبود محیط‌زیست بسیار ناچیز و آثار آن محدود است اما حجم یارانه‌های مخرب محیط‌زیست بسیار بالا هستند به‌طوری كه پرداخت یارانه‌های بی‌مورد اكنون در سطح جهانی مشكلات عدیده‌ای را به وجود آورده است.

آثار یارانه‌های انرژی

آثار اقتصادی پرداخت یارانه

یارانه‌های انرژی با تأثیر بر هزینه و قیمت‌ کالاها و خدمات، مجموعه تغییرات پیچیده‌ای را در اقتصاد از طریق تخصیص منابع به وجود می‌آورند به‌طوری كه دارای آثار اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی گسترده‌ای هستند که كمی كردن این آثار، برحسب منافع و مضار بسیار مشكل است. آژانس بین‌المللی انرژی ارزش حال رشد اقتصادی از دست رفته در اثر یارانه‌های انرژی در 8 كشور بزرگ (چین، روسیه، هند، اندونزی، ‌ایران، آفریقای جنوبی، ‌ونزوئلا و قزاقستان) را غیر از کشورهای سازمان همکاری اقتصادی (حدود 257 میلیارد دلار در سال) 7 درصد GDP برآورد کرده است. به هرحال براساس نوع یارانه پرداختی، یك یا چند زیان اقتصادی زیر در کشور نمایان می‌شود:

1- پرداخت یارانه به مصرف و تولیدكننده از طریق قیمت‌های پایین‌تر، افزایش مصرف و كاهش كارآیی آن را در پی دارد. بعلاوه پرداخت یارانه به تولیدكنندگان سبب كاهش رقابت‌پذیری و عدم انگیزه برای كاهش هزینه‌های تولید خواهد شد.

2- كاهش قیمت دریافتی تولیدكنندگان حامل‌های انرژی، موجب كاهش بازده سرمایه‌گذاری و در نتیجه کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری جدید می‌شود. این امر ممكن است به استفاده از فناوری‌‌های فرسوده منجر شود.

3- یارانه‌های مستقیم به شكل كمك و معافیت‌های مالیاتی منجر به كاهش فشار مالی دولت می‌شوند اما در زمان افزایش قیمت‌ها این یارانه‌ها منجر به فشار بودجه‌ای دولت خواهند شد. در درازمدت نیز پرداخت یارانه‌های غیرمستقیم كاهش رشد اقتصادی و درآمدهای مالیاتی را به همراه دارند.

4- اعمال قیمت‌های سقف و كف پایین‌تر از قیمت بازار سبب كمبود و سهمیه‌بندی می‌شوند.

5- پرداخت یارانه‌های مصرفی موجب مصرف بیشتر انرژی و در نتیجه افزایش تقاضای واردات یا كاهش صادرات است.

 آثار اجتماعی یارانه‌های انرژی

آثار اجتماعی یارانه‌های انرژی براساس نوع یارانه متفاوت است؛ برای مثال، پرداخت یارانه به سوخت‌های جدید و گرمایی نظیر نفت‌سفید، گاز‌مایع، گازطبیعی و برق كه در كشورهای درحال توسعه مرسوم است، از طریق ارتقای دسترسی خانوارهای فقیر موجب افزایش سطح زندگی آنها می‌شود. در دنیای واقعی یارانه‌ها به نفع خانوارهای شهری هستند و حتی گاهی اوقات فقرا از این یارانه‌ها منتفع نمی‌شوند. در نتیجه، بیشتر یارانه انرژی به جای اینكه قدرت خرید خانوارهای فقیر یا دسترسی جوامع روستایی به سوخت‌های جدید را از طریق قیمت‌های پایین‌تر افزایش دهد، به نفع خانوارهای پردرآمد پرداخت می‌شود زیرا اول اینکه، ممکن است فقیرترین خانوارها قادر به تقاضای انرژی یارانه‌ای نباشند یا در دسترس آنها نباشد؛ برای مثال، خانوارهای فقیر روستایی به گازطبیعی دسترسی ندارند. دوم اینکه، حتی اگر خانوارهای فقیر قادر به استفاده از یارانه انرژی باشند، به‌دلیل مصرف پایین آنها، بهره‌مندی آنها از یارانه كاهش پیدا می‌كند اما خانوارهای پردرآمد به‌دلیل مصرف بالا، از یارانه‌های بیشتری برخوردار می‌شوند و سوم اینکه، یارانه‌های مصرفی كه از طریق اعمال قیمت‌های كف و سقف پرداخت می‌شوند، ممكن است منجر به كمبود و در نهایت جیره‌بندی مصرف شوند. در این حالت برخورداری خانوارهای پردرآمد و متوسط از یارانه‌ها بیشتر خواهد شد. قیمت‌های كف در كشورهای آسیایی و آفریقایی منجر به افزایش قاچاق سوخت شده است.

آثار زیست‌محیطی یارانه‌های انرژی

آثار زیست‌محیطی یارانه‌های انرژی بسیار پیچیده بوده و با توجه به نوع انرژی و طبیعت یارانه‌ها دارای اثرهای مثبت و منفی هستند. یارانه‌هایی كه مصرف سوخت‌های فسیلی را تشویق می‌كنند، برای محیط‌زیست بسیار زیانبار هستند؛ برای مثال، مطالعه سازمان همکاری اقتصادی نشان می‌دهد در صورت حذف یارانه سوخت‌های فسیلی تا سال 2010 دی اكسید كربن به میزان 6 درصد كاهش و درآمد 1/0 درصد افزایش خواهد یافت.

 بررسی وضعیت یارانه انرژی در اقتصاد ایران

بررسی سهم انرژی در بودجه خانوارها

یكی از اهداف اصلی و اولیه پرداخت یارانه‌های انرژی، تأمین حداقل نیازهای افرادی است كه توانایی پرداخت هزینه واقعی انرژی را ندارند. به عبارت دیگر، نیل به عدالت اجتماعی یكی از مهم‌ترین دلایل پرداخت یارانه انرژی به شمار می‌آید. بنابراین لازم است نحوه توزیع یارانه انرژی و سهم خانوارهای فقیر و غنی از كل یارانه‌ها بررسی شود.

بر اساس اطلاعات جدول شماره 2 در سال 1382 هزینه انرژی 5/3 درصد كل هزینه خانوارهای شهری و 1/5 درصد كل هزینه خانوارهای روستایی را تشكیل داده است. این ارقام در سال 1385 با كاهش مواجه شده و به ترتیب به 7/2 و 3/4 درصد رسیده است (جدول شماره 3). از طرف دیگر، ملاحظه می‌شود فقیرترین گروه خانوارهای روستایی و شهری (دهك اول) در مقایسه با ثروتمندترین گروه خانوارها (دهك دهم) سهم بیشتری از بودجه خود را صرف تأمین انرژی می‌كنند به طوری كه در سال 1382 یك خانوارها فقیر روستایی حدود 4/8 درصد از كل هزینه‌های مصرفی خود را صرف تأمین انرژی کرده در حالی كه سهم هزینه‌های انرژی در كل هزینه‌های مصرفی دهك دهم روستایی 7/3 درصد بوده است. در مورد جامعه شهری سهم هزینه انرژی از كل هزینه‌ها در دهك اول و دهم خانوارهای شهری در سال 1382 به ترتیب 5/5 و 6/2 درصد بوده است. این سمت و سو در سال 1385 نیز با اندكی تغییرات صادق است. در سال 1385 سهم انرژی در كل هزینه خانوارهای دهك اول شهری و روستایی به ترتیب 1/5 و 2/8 درصد و این ارقام در دهك‌ دهم به ترتیب 9/1 و 8/2 درصد است.

جدول شماره 4 متوسط هزینه سالانه انرژی خانوارهای شهری و روستایی را به تفکیک دهک‌های مختلف هزینه‌ای در سال 1386 نشان می‌دهد. ملاحظه می‌شود که در سال 1386 هزینه‌های انرژی حدود 5/2 درصد از کل هزینه‌های خانوارهای شهری و 0/4 درصد از کل هزینه‌های خانوارهای روستایی را به خود اختصاص داده است.

بررسی دهک‌های هزینه‌ای در جدول شماره 4 نشان می‌دهد که در خانوارهای شهری و روستایی، هرچه سطح درآمد (دهک هزینه‌ای) پایین‌تر باشد، سهم هزینه انرژی در مجموع هزینه‌های خانوار افزایش می‌یابد. به عبارت دیگر، سهم هزینه انرژی در کل هزینه‌های خانوار برای خانواده‌های فقیرتر بالاتر است. بدین ترتیب اقشار کم‌درآمد مقدار بیشتری از درآمد خود را صرف خرید انرژی می‌کنند. به‌عنوان نمونه یک خانواده فقیر شهری (دهک اول) حدود 8/4 درصد از کل هزینه‌های مصرفی و یک خانواده ثروتمند شهری (دهک دهم) تنها 7/1 درصد از کل هزینه‌های مصرفی خود را صرف تأمین انرژی می‌کنند. این ارقام برای فقیرترین و ثروتمندترین خانوارهای روستایی به ترتیب 9/7 و 8/2 درصد است.

بررسی یارانه انرژی

یارانه برای ایجاد تعدیل در توزیع درآمدها و كاهش آثار ناشی از فشار بازار( یارانه مصرف‌كننده) یا برای كاهش هزینه‌های تولید و حمایت از تولیدكننده (یارانه تولیدی) پرداخت می‌شود. هدف از پرداخت یارانه‌ها تخصیص بهینه منابع، تثبیت قیمت‌ها، ایجاد تعادل بین عرضه و تقاضا و توزیع مجدد درآمدها است. معنای عمل پرداخت یارانه عبارت ‌است از تشویق و رشد بخش‌هایی از اقتصاد كه یارانه به آنها پرداخت شده، در مقابل بخش‌هایی كه از دریافت آن بی‌بهره بوده‌اند. بنابراین یارانه جزء سیاست‌های حمایتی دولت و از اشكال دخالت دولت در جهت تصحیح و هدایت امور اقتصادی است زیرا عوامل متعددی سبب ایجاد عدم تعادل بین بخش‌های مختلف تولید، توزیع، مصرف و تجارت می‌شوند. علاوه بر جنبه‌های اقتصادی یارانه، به‌دلیل بهره‌مندی طیف وسیعی از افراد جامعه از یارانه‌های مصرفی و ملموس بودن این پرداخت‌ها برای افراد جامعه، یارانه‌ها دارای ریشه‌های سیاسی و اجتماعی نیز هستند.

یارانه انرژی عبارت است از هر اقدامی كه قیمت مصرف‌كنندگان را زیر قیمت بازار یا قیمت تولیدكنندگان را بالای قیمت بازار حفظ کند یا اینكه هزینه‌های مصرف‌كنندگان و تولیدكنندگان را كاهش دهد. بدین ترتیب هر عملی كه به كاهش قیمت مصرف‌كننده یا كاهش هزینه تولیدكننده منجر شود، به نوعی یارانه تلقی می‌شود.

برای محاسبه یارانه انرژی از روش‌های مختلفی استفاده می‌شود كه دو روش اصلی عبارت‌اند از: شكاف قیمت و معادل یارانه مصرف‌کننده. یارانه در روش دوم از جمع جبری تفاوت قیمت‌های داخلی و جهانی بعلاوه تمام پرداخت‌های مالی مستقیم به مصرف‌كننده كه قیمت پرداختی برای مصرف داخلی را كاهش می‌دهند به دست می‌آید. در به‌كارگیری این روش برای محاسبه یارانه‌های انرژی در ایران، ساده‌سازی‌های فراوانی شده و براساس این، یارانه محاسبه شده به‌صورت تقریبی خواهد بود.

در این بخش برای ارایه تصویری از پرداخت یارانه‌ انرژی در ایران، به بررسی یارانه انرژی به تفكیك‌ حامل‌ها و بخش‌های مختلف پرداخته و در نهایت سهم خانوارها از یارانه دریافتی ارایه می‌شود. برای محاسبه یارانه انرژی در سال 1385 مفروضات زیر در نظر گرفته شده است:

1- نرخ تبدیل ارز معادل 9195 ریال به ازای هر دلار

2- ارزش اقتصادی فرآورده‌های نفتی معادل قیمت‌های وارداتی یا صادراتی آنها در نظر گرفته شده است.

3- قیمت تمام شده هر متر مكعب گازطبیعی در داخل معادل 690 ریال لحاظ شده است. برای محاسبه ارزش اقتصادی این حامل انرژی از متوسط وزنی قیمت تمام شده داخلی و قیمت صادراتی به تركیه استفاده شده است. بنابراین ارزش اقتصادی هر متر مكعب آن 2/846 ریال به دست آمده است.

براساس این، یارانه به تفكیك حامل‌ها و بخش‌های مصرفی در جدول، شماره 5 آمده است. براساس این جدول، كل یارانه انرژی در سال 1385 معادل 383162 میلیارد ریال بوده است. بدین ترتیب سرانه یارانه انرژی هر فرد در این سال 2/5435 هزار ریال است. در بین بخش‌های مصرف‌كننده انرژی، بخش حمل و نقل با 7/42 درصد از كل یارانه انرژی (معادل 163789 میلیارد ریال)، بیشترین سهم را در برخورداری از انرژی داشته است. پس از آن، بخش‌های خانگی و صنعت به ترتیب با 7/25 و 0/16 درصد بالاترین سهم یارانه انرژی را به خود اختصاص داده‌اند.

از دیدگاه حامل‌های انرژی، نفت‌گاز بیشترین مقدار یارانه به میزان 108196 میلیارد ریال معادل 2/28 درصد از كل یارانه حامل‌های انرژی را به خود اختصاص داده است. بنزین و برق به ترتیب با 4/24 و 7/19 درصد از كل یارانه، در رتبه‌های بعدی قرار دارند. كمترین میزان یارانه به گازمایع با 9/2 درصد تعلق دارد.

در جدول شماره 6 وضعیت یارانه‌ها در دوره

1385-1382 برحسب بخش‌های مختلف آمده است. بر اساس این جدول:

1- میزان یارانه پرداختی با نرخ رشد متوسط سالانه 7/44 درصد از 126442 میلیارد ریال به 383162 میلیارد ریال افزایش یافته است. از این رو، افزایش چشمگیری در یارانه بخش‌های مختلف نیز مشاهده می‌شود.

2- میزان یارانه بخش حمل و نقل با نرخ رشد متوسط سالانه 9/53 درصد از حدود 44891 میلیارد ریال در سال 1382 به حدود 163789 میلیارد ریال در سال 1385 رسیده است. سهم یارانه این بخش از 5/35 درصد در سال 1382 به 7/42 درصد در سال 1385 افزایش یافته است.

3- سهم یارانه انرژی بخش خانگی هر چند در دوره 1385-1382 از 6/31 درصد به 7/25 درصد كاهش یافته است اما میزان مطلق آن از 40008 میلیارد ریال به 9/98444 میلیارد ریال رسیده است.

4- بخش صنعت سومین بخشی است كه بیشترین یارانه را پس از بخش حمل و نقل و خانگی دریافت می‌كند. سهم یارانه این بخش از 7/15 درصد كل یارانه در سال 1382 به بیش از 19 درصد در سال 1384 رسیده و سپس در سال 1385 به 16 درصد كاهش یافته است. میزان مطلق یارانه این بخش نیز در این دوره بیش از سه برابر افزایش نشان می‌دهد (نرخ رشد متوسط سالانه 6/45 درصد).

5- سهم بخش‌های كشاورزی و عمومی نیز هر چند از كل یارانه‌ها اعداد كوچكی هستند اما از رشدهای بالایی برخوردار بوده‌اند (به ترتیب 1/42 و 7/46 درصد).

در جدول شماره 7 یارانه پرداختی به تفكیك حامل‌های انرژی آمده است. بر اساس این جدول:

1- در بین حامل‌های انرژی بیشترین یارانه به نفت‌گاز تعلق دارد به‌طوری كه سهم آن از 1/27 درصد در سال 1382 به 2/28 درصد در سال 1385 افزایش یافته است. به لحاظ مطلق نیز میزان یارانه این حامل از حدود 34334 میلیارد ریال به 108196 میلیارد ریال رسیده است.

2- بنزین دومین حامل انرژی است كه بیشترین یارانه به آن اختصاص دارد و سهم آن نیز به شدت در حال افزایش است و از 6/17 درصد در سال 1382 به 4/24 درصد در سال 1385 رسیده است.

3- برق سومین حاملی است كه بیشترین یارانه به آن تعلق دارد (حدود 20 درصد). میزان یارانه برق از  حدود 33477 میلیارد ریال در سال 1382 به 75484 میلیارد ریال در سال 1385 افزایش یافته است.

4- گازطبیعی، نفت‌سفید، نفت‌كوره و گازمایع دارای كمترین میزان یارانه هستند.

بررسی یارانه دریافتی خانوارها به تفكیك دهك‌ها

در بررسی نحوه توزیع یارانه انرژی در بین خانوارها باید به این نكته توجه شود كه وضعیت برق با سایر حامل‌های انرژی متفاوت است. بدین ترتیب كه قیمت فرآورده‌های نفتی به ازای هر مقدار ثابت بوده (این از جمله مهم‌ترین اشكالاتی است كه می‌توان به یارانه فرآورده‌های نفتی وارد کرد) و این امر موجب می شود مصرف بالاتر فرآورده‌ها با یارانه بیشتری همراه باشد و حال آنكه مصرف بالاتر مربوط به اقشار ثروتمند جامعه است اما قیمت‌های برق به‌صورت پله‌ای هستند و با افزایش مصرف قیمت هر واحد نیز افزایش می‌یابد.

در جدول‌ شماره 8 سهم خانوارها از یارانه فرآورده‌های نفتی و گازطبیعی در سال 1385 آمده است. ملاحظه می‌شود فقیرترین خانوار شهری و روستایی به ترتیب 8/0 درصد و 3/0 درصد از یارانه بنزین را دریافت می‌كنند. این در حالی است كه سهم دهك دهم در نواحی شهری و روستایی به ترتیب 3/19 و 7/12 درصد است. بنابراین هرچه سطح برخورداری خانوارها افزایش می‌یابد بهره‌مندی خانوارها از یارانه بنزین نیز افزایش پیدا می‌كند. براساس این، میزان بهره‌مندی دهك بالای درآمدی در جامعه شهری 24 برابر بهره‌مندی دهك پایین درآمدی است. این در حالی بوده كه در جامعه روستایی در مقایسه با جامعه شهری میزان بهره‌مندی خانوارهای ثروتمند به مراتب بیش از دهك پایین است. در مجموع در سال 1385 دهك دهم 29 برابر دهك اول از یارانه بنزین برخوردار شده است.

نفت‌گاز یكی دیگر از حامل‌های انرژی است كه نابرابری توزیع یارانه در آن به‌ویژه در جامعه روستایی بالا است. در این حامل انرژی دهك دهم روستایی بیش از 72 برابر دهك اول از یارانه نفت‌گاز برخوردار شده است. علت این امر استفاده نفت‌گاز در جوامع روستایی برای كارهای كشاورزی است. از آنجا كه خانوارهای ثروتمند در نواحی روستایی زمین‌داران بزرگ نیز هستند در نتیجه میزان استفاده از نفت‌گاز افزایش یافته و میزان بهره‌مندی آنها نیز از یارانه این حامل بیشتر شده است. این رقم در جامعه شهری 15 برابر است.

گازمایع از جمله حامل‌های انرژی است كه توزیع یارانه آن بین دهك‌های مختلف متوازن تر از سایر حامل‌ها است به‌طوری كه دهك اول (فقیرترین) بیش از دهك دهم (ثروتمندترین دهك) از یارانه این حامل برخوردار شده است. علت این امر نیز شرایط سخت تهیه گازمایع در مقایسه با گازطبیعی است. با وجود این، در جوامع روستایی دوباره نابرابری در توزیع یارانه گازمایع در بین دهك‌ها مشاهده می‌شود و دهك دهم بیش از سه برابر دهك اول از یارانه این حامل منتفع شده است. با اندكی تغییرات این سمت و سو در مورد نفت‌سفید نیز مصداق دارد.

گازطبیعی یكی دیگر از حامل‌های انرژی است كه دولت هر ساله یارانه برای آن پرداخت می‌كند. در این كالا هر چند نابرابری كمتر از بنزین است اما با وجود این هنوز در برخورداری از منافع یارانه نابرابری در بین دهك‌ها مشاهده می‌شود به‌طوری كه دهك دهم در جامعه شهری بیش از 2/3 برابر دهك اول و در جامعه روستایی بیش از 6/6 برابر دهک اول از یارانه این حامل برخوردار شده‌اند. همین نابرابری‌های برخورداری از منافع یارانه موجب شده دولت با سیاست تغییر قیمت حامل‌ها از یك سو و پرداخت نقدی یارانه از سوی دیگر، به فكر چا‌ره‌چویی در این مورد باشد.

در جدول شماره 9 براساس ترازنامه انرژی سال 1386 سهم خانوارها از یارانه فرآورده‌های نفتی مشخص شده است؛ به‌طور مثال، سهم خانوارهای شهری و روستایی در دهک اول برای مصرف بنزین در سال یادشده به ترتیب 8/0 و 5/0 درصد بوده است. حال آنکه برای دهک دهم به ترتیب 9/16 و 1/13 درصد است.

آثار و تبعات قیمت پایین انرژی

مصرف سرانه

انرژی به‌عنوان یكی از اقلام مهم مصرفی در سبد خانوار، نقش بسزایی در تأمین رفاه جامعه دارد. به‌طور عموم مصرف سرانه انرژی در جوامع توسعه یافته، به‌دلیل درآمد سرانه بالا و امكان بهره‌برداری از كالاها و خدمات متنوع، بیشتر است. در عین حال در این كشورها افزایش بهره‌وری منجر به تعدیل مصرف انرژی شده است. در ایران و كشورهایی كه از ذخایر انرژی قابل توجهی برخوردارند، مصرف انرژی در مقایسه با دیگر كشورهای در حال توسعه به وضوح بیشتر است؛ برای مثال، می‌توان به كشورهای تركیه، هند، چین و هنگ‌كنگ، پاكستان، آفریقا و متوسط آسیا (بدون منطقه چین) اشاره کرد كه مصرف سرانه آنها از ایران كمتر است. این امر از بهره‌وری پایین در بهره‌برداری و مصرف انرژی و همچنین استفاده از كالاها و خدمات انرژی‌بر در ایران ناشی می‌شود.

برای بررسی روند رشد مصرف سرانه، می‌توان از اطلاعات داخلی موجود در ترازنامه انرژی استفاده کرد. براساس‌این اطلاعات، سرانه مصرف نهایی انرژی در سال‌های 1382، 1383، 1384، 1385و 1386 به ترتیب 76/10، 39/11، 13/12، 01/13 و 63/13 بشكه معادل نفت‌خام بوده است. نرخ رشد سرانه مصرف نهایی انرژی در سال 1382 به 2/3 درصد محدود شده بود اما در سال‌های 1383، 1384 و 1385 به ترتیب به اعداد 9/5 ، 5/6 و 3/7 درصد رسیده و در سال 1386 این نرخ با كاهش چشمگیری به حدود 8/4 درصد محدود شده است.

شدت انرژی

شدت انرژی از تقسیم مصرف نهایی انرژی بر تولید ناخالص داخلی محاسبه می‌شود و نشان می‌دهد كه برای تولید مقدار معینی از كالاها و خدمات چه مقدار انرژی به كار رفته است. با مقایسه این شاخص در سال‌های مختلف و بین كشورهای گوناگون می‌توان روند استفاده بهینه از منابع انرژی را ارزیابی کرد اما این شاخص تحت‌تأثیر عواملی از جمله شرایط آب و هوایی، جغرافیایی و ساختار اقتصادی كه ارتباطی با مصرف بهینه انرژی ندارند، نیز هست؛ برای مثال، چنانچه ساختار اقتصادی یك كشور از واردات برخی محصولات به سمت تولید داخلی آنها حركت کند و این تولید مستلزم به كارگیری انرژی زیاد باشد، نمی‌توان این افزایش مصرف انرژی را به عدم استفاده بهینه از انرژی مربوط دانست، بلكه تغییرات ساختاری اقتصاد كه در جهت توسعه اقتصادی نیز بوده، منجر به این افزایش مصرف شده است. با استفاده از شاخص شدت انرژی بخش‌های مختلف می‌توان مصرف انرژی را با دقت بیشتری مورد بررسی قرار داد (جدول شماره 10).

ضریب انرژی

برای بررسی رابطه بین مصرف انرژی و تولید می‌توان از شاخص ضریب انرژی نیز استفاده کرد. ضریب انرژی از تقسیم نرخ رشد مصرف نهایی انرژی به نرخ رشد تولید ناخالص داخلی حاصل می‌شود. به‌دلیل استفاده از نرخ رشد در ضریب انرژی مشكلات تبدیل به واحد یكسان برای مقایسه (مانند نرخ ارز در مقایسه شدت انرژی) در این شاخص وجود ندارد. خصوصیت دیگر ضریب انرژی این است كه برای یك دوره زمانی محاسبه می‌شود، در حالی كه شاخص شدت انرژی به‌‌طور معمول برای ارزیابی در یك سال معین به كار می‌رود. به‌طور معمول در ارزیابی ضریب انرژی آن را با عدد یك مقایسه می‌کنند. رشد مصرف انرژی در مراحل اولیه توسعه اقتصادی ابتدا فزاینده بوده و پس از رسیدن به مراحلی از توسعه، اغلب از نرخ كاهنده برخوردار است. همچنین انتظار می‌رود كه كشورهای توسعه‌یافته مصرف انرژی را با توجه به میزان تولیدات خود به حداقل ممكن رسانده باشند. طی سه دوره مورد بررسی، ضریب انرژی در ایران از بهبود قابل ملاحظه‌ای برخوردار بوده است. در دوره 1990-1980 با وجود رشد كم تولید ناخالص داخلی در كشور مصرف انرژی به شدت افزایش یافته است. از این رو، ضریب انرژی بالا، بیان‌کننده برقراری رابطه ضعیف مصرف انرژی و تولید ناخالص داخلی در این دوره است. در سال‌های 2000-1990 با نرخ رشد كمتر از دوره قبل در مصرف انرژی، نرخ رشد تولید ناخالص داخلی افزایش یافته و در نهایت در دوره 2006-2000 شاخص ضریب انرژی به عدد 18/1 رسیده است. بنابراین با توجه به دوره‌های یادشده، مصرف انرژی در كشور به‌طور مداوم بهبود یافته است. ضریب انرژی كشورهای OECD، آمریكای شمالی و ژاپن به‌طور قابل ملاحظه‌ای نسبت به ایران پایین‌تر است كه دلالت بر بهره‌برداری مناسب از انرژی در كشورهای صنعتی دارد و تغییرات آن در هر دوره می‌تواند ناشی از شرایط اقتصادی حاكم براین كشورها باشد.برای تكمیل این بخش با توجه به جدول شماره 11، ضریب انرژی ایران با استفاده از آمار داخلی در ترازنامه مورد بررسی قرار گرفته است. همانطور كه مشخص است در سال‌های 1368-1357 به دلیل شرایط ویژه حاكم بر كشور به خصوص جنگ تحمیلی، روند رشد تولید ناخالص داخلی و همگام با آن رشد مصرف نهایی انرژی دستخوش تحولات زیادی بوده است كه البته می‌تواند ناشی از قابل اعتمادنبودن آمار و اطلاعات در این دوره نیز باشد اما در دوره 1385-1368 ضریب انرژی با كاهش مناسبی به عدد 15/1 رسیده است.

بهره‌وری انرژی

شاخص بهر‌ه‌وری انرژی از تقسیم ارزش محصول به مقدار انرژی مصرفی به دست می‌آید (عكس شدت انرژی). برای محاسبه بهره‌وری انرژی در سطح ملی می‌توان تولید ناخالص داخلی را بر مقدار مصرف نهایی انرژی تقسیم کرد. حاصل این محاسبات در جدول شماره 12 آمده است.

نتیجه‌گیری و پیشنهادها

با توجه به روند مصرف انرژی و بهره‌وری پایین آن در كشور، راهی جز اصلاح سیستم‌قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی وجود ندارد اما این امر باید با ملاحظاتی انجام شود كه بتوان آثار تورمی آن را در كشور به حداقل رساند و در این زمینه به خوبی از تجارب كشورهای جهان استفاده کرد. پرداخت یارانه‌ها از طریق اخلال در قیمت‌ها و افزایش كسری بودجه تأثیر منفی بر رشد اقتصادی می‌گذارد.از طرف دیگر، دولت‌ها نیز دریافته‌اند كه پرداخت یارانه به شیوه عام و فراگیر راه مناسبی برای اجرای عدالت و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر نیست. بعلاوه منافع گروه‌های پردرآمد بسیار بیشتر از گروه‌های فقیر جامعه تأمین می‌شود.گوپتا و همكاران (2000) معتقدند كه اصلاح یارانه‌ها نه تنها برای بهبود كارآیی ضروری است، بلكه برای تأمین مالی رشد اقتصادی كشورهای فقیر و رهاسازی منابع برای خدمات اجتماعی ضروری افراد كم‌درآمد لازم است. درعین حال، افزایش قیمت كالاهای اساسی و فرآورده‌های نفتی، باید با توجه به درآمد واقعی افراد تعیین شود. این دو مسأله (ملاحظات اقتصادی و اجتماعی) راهنمای مناسبی برای سیاستگذاران در طراحی، اجرا یا اصلاح قیمت‌های یارانه‌ای هستند به‌طوری كه مباحث اقتصادی و ملاحظات اجتماعی در فرآیند اصلاح یارانه‌ها بسیار مؤثرند. در صورت فقدان این دو، اصلاح یارانه‌ها باید به‌تدریج انجام گیرد و آثار اجتماعی این امر از طریق اثربخشی هزینه و هدفمندی مناسب‌تر سازوکار‌های اجتماعی محدود شود. 

گوپتا و همكاران بر این باورند كه بین حذف سریع یارانه‌ها و خودداری از آثار زیانبار آن بر افراد كم‌درآمد ارتباط وجود دارد. تعدیل یكباره قیمت‌ها و حذف یارانه‌ها هر چند منجر به افزایش سریع پس‌انداز و تصحیح انحراف در تخصیص منابع می‌شود ‌اما كاهش استاندارد زندگی به‌ویژه برای خانوارهای كم‌درآمد را به دنبال دارد. بنابراین اگر رشد پس‌انداز خانوارها در اثر اصلاح یارانه‌ها كمتر از هزینه كالاهای یارانه‌ای قبل از اصلاحات باشد، باید این كاهش قدرت خرید به نحوی جبران شود. بعلاوه اصلاح تدریجی یارانه‌ها نیز بدون آثار منفی نیست زیرا منافع اقتصادی آن زمان بیشتری به طول می‌انجامد و حتی گاهی این منافع تحقق نخواهد یافت. از طرف دیگر، افزایش اندك قیمت‌ها طی چندین مرحله در مقایسه با افزایش یكباره ممكن است موجب اعتراض عموم مردم نسبت به ادامه فرآیند اصلاحات شود. از سوی دیگر، ادامه پرداخت یارانه در مرحله كاهش و حذف آنها به‌منظور كاهش آثار اصلاحات نیاز به مؤسسه‌هایی برای اداره كمك‌ها دارد، به همین علت بعد از 5 سال اصلاح تدریجی یارانه نان در اردن، در سال 1999 پرداخت مجدد یارانه نان شروع شد. با توجه به این موارد بوده كه از 23 كشوری كه اصلاح یارانه‌ها را انجام داده‌اند، تنها دو كشور اصلاح یارانه‌ها را به سرعت انجام داده و بقیه به آرامی و طی زمان یارانه‌ها را اصلاح کرده‌اند. در این قسمت عوامل مهم و تأثیرگذار در سرعت اصلاح یارانه‌ها بررسی می‌شوند:

1- ملاحظات مالی: سهم بالای یارانه‌های آشكار در هزینه‌های دولت بیان‌کننده ظرفیت بالقوه یارانه‌ها در رشد پس‌اندازهای بودجه‌ای است. بنابراین با حذف یارانه‌ها این امكان وجود دارد كه پس‌اندازها افزایش یابد و ‌قسمتی از آن صرف جبران كاهش رفاه گروه‌های كم‌درآمد شود. از طرف دیگر، حذف یارانه‌های ضمنی به دلیل اینكه در بودجه دولت منعكس نمی‌شود، افزایش پس‌اندازهای بودجه‌ای را موجب نخواهد شد. در نتیجه برای موفقیت‌آمیز بودن سرعت اصلاح یارانه‌ها تهیه منابعی مالی برای جبران رفاه از دسته رفته فقرا ضروری است.

2- تهیه ابزارهای حمایت اجتماعی و ظرفیت‌های اجرایی مناسب: جبران كاهش درآمد فقرا در اثر حذف یارانه‌ها نه تنها به منابع مالی، بلكه به سیستمی برای تحویل این منابع به كسانی كه نیازمندند، دارد. اصلاح یارانه‌ها زمانی كه كشور دارای ابزارهای حمایت اجتماعی مناسب باشد، می‌تواند با سرعت انجام شود. بعلاوه در صورت نیاز به ایجاد شبكه جدید تأمین اجتماعی باید ظرفیت‌های اجرایی و عملیاتی کردن آن برای خانوارهای كم‌درآمد وجود داشته باشد. مطالعه تجربه كشورهایی كه اصلاح تدریجی یارانه‌ها را انجام داده‌اند مؤید نكته بالا است به‌طوری كه این كشورها برای موفقیت در اصلاح یارانه‌ها، یا ابزارهای فعلی تأمین اجتماعی را بهبود بخشیده‌اند یا شبكه تأمین اجتماعی جدیدی را ایجاد کرده‌اند؛ برای مثال، كشورهای الجزایر1996-1992، مصر1997-1980، مجارستان1994-1992، اندونزی 2000-1997، جامائیكا 1993-1984، اردن 1999-1994، سریلانكا 1982-1972، تونس 1999-1990 و اوكراین 2000-1995 براساس این عمل كرده‌اند.

3- حمایت و عزم ملی: حتی زمانی كه كشورها ظرفیت‌های اجرایی حمایت از فقرا را داشته باشند، فقدان حمایت عمومی می‌تواند روند اصلاح یارانه‌ها را متوقف سازد؛ برای مثال، در اوكراین، به‌رغم توانایی هدفمندسازی یارانه برای خانوارهای فقیر،‌ انجام اصلاحات به‌دلیل نبود عزم ملی به تأخیر افتاده است.

تجارب بین‌الملل درس‌های مفیدی برای ادامه اصلاح یارانه‌ها فراهم کرده است تا با رعایت آنها و به‌ویژه مسایل سیاسی و اجتماعی بتوان به روند آرام اصلاح یارانه‌ها اقدام كرد. در مجموع راه‌های زیر برای ادامه روند اصلاحات از جانب صاحب‌نظران اقتصادی پیشنهاد شده است:

1- انتخاب زمان مناسب برای اصلاح یارانه‌های مصرف‌كننده: زمان اصلاح یارانه‌ها در پیمودن این مسیر بسیار مهم است به‌طوری كه دولت‌ها زمانی می‌توانند در زمینه كاهش یارانه‌ها موفق باشند كه اقتصاد در وضعیت مناسبی باشد. برای مثال، فصل خوب برداشت، رشد بالای تولید ناخالص داخلی، ثبات مالی، كاهش فقر و قیمت‌های پایین‌ بین‌المللی.

2- بهبودی هدفمندی: تجارب بین‌المللی نشان می‌دهند هدفمندسازی مناسب، هزینه‌های یارانه عام و فراگیر را به مقدار زیادی كاهش می‌دهد. اصلاح یارانه می‌تواند اثر یارانه‌های مصرفی بر تولیدكنندگان داخلی را با هدفمندكردن مؤثر به خانوارهای نیازمند، حداقل کند. در حقیقت، خانوارهای فقیر دارای درآمد پایین هستند و تأثیر آنها روی تقاضا محدود است. بنابراین توزیع كالاهای كوپنی و سهمیه‌ای در قیمت‌های پایین‌تر از قیمت بازار ممكن است تقاضای آنها را برای سایر كالاها افزایش دهد و در نهایت موجب افزایش قیمت داخلی و انتفاع تولیدكنندگان شود. هدفمندسازی مؤثرتر یارانه‌های غذایی علاوه بر كاهش هزینه‌های مالی موجب افزایش رفاه فقرا می‌شود. چنین امری تقاضای مؤثری نیز برای تولیدات داخلی فراهم خواهد كرد.

3- در نظر گرفتن آثار اجتماعی: حذف یارانه‌های موادغذایی، نیازمند استفاده از روش‌های تدریجی افزایش قیمت و مدیریت مناسب اجرای اصلاحات است. با در نظر گرفتن ملاحظات اجتماعی، ایجاد این باور در بین مردم كه اصلاح یارانه‌ها ضروری است، بسیار حایز اهمیت است. ایجاد این باور از طریق رسانه‌ها و در اوقات خاص امكان‌پذیر است.

4- استفاده مناسب‌تر از پس‌اندازهای مالی در بخش‌های اجتماعی: براساس نیاز هر كشور، پس‌انداز حاصل از كاهش یارانه‌ها می‌تواند به بخش‌هایی كه با فقرا در ارتباط هستند، تخصیص یابد. در كشورهایی كه فاقد استراتژی‌های جامع كاهش فقر هستند، منابع حاصل از كاهش یارانه‌ها باید در سرمایه‌گذاری نیروی انسانی نظیر بهبود آموزش، خدمات بهداشتی و زیرساخت‌هایی كه فقرا را هدف قرار می‌دهند (نظیر آب، شبكه جاده روستایی و برق‌رسانی) مورد استفاده قرار گیرد. این نوع تخصیص منابع در مقایسه با حمایت ناكارآ از بنگاه‌های عمومی، افزایش عمومی دستمزد یا یارانه آب و برق، دارای بازده درازمدت هستند.

5- انجام برنامه‌ریزی: اگر با یك برنامه زمانبندی 5 ساله درصدد كاهش یارانه‌ها و اصلاح قیمت‌ها باشیم در عمل، تورم چندانی در جامعه به وجود نمی‌آید. مهم‌ترین مشكلی كه در این زمینه به وجود می‌آید آثار روانی افزایش قیمت‌ها است كه در این زمینه باید با استفاده از تجربه موفق كشورهایی نظیر مصر كه در آگاه کردن مردم نسبت به منافع و زیان‌های یارانه‌ها با موفقیت عمل کرده‌اند، نسبت به اطلاع‌رسانی صحیح به جامعه اقدام کرد. بنابراین شایسته است، دولت با پیش اگهی به مردم، آثار روانی آن را به حداقل برساند.

6- نرخ تعرفه مناسب: از آنجا كه در اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی، تولیدات بخش صنعت با افزایش هزینه و در نتیجه افزایش قیمت و كاهش قدرت رقابت‌پذیری در بازارهای جهانی مواجه می‌شوند، بنابراین دولت باید در یك برنامه زمانبندی، ضمن بهینه کردن سیستم‌های تولید از نرخ تعرفه مناسب در یك دوره مشخص استفاده کند.

بر اساس تجربه‌های بین‌المللی كه استراتژی كاهش یارانه قیمتی فرآورده‌های نفتی را دنبال کرده‌اند، زمانی این كاهش با موفقیت انجام گرفته كه موارد زیر لحاظ شده است:

- آزادسازی قیمت داخلی فرآورده‌های نفتی یا ایجاد نهاد قوی برای تعدیل اتوماتیك قیمت.

- تركیب افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی با بسته سیاستی هدفمندسازی یارانه‌ها به‌منظور كاهش آثار آن بر فقرا.

- شفاف کردن هزینه و منافع سیستم فعلی یارانه‌ها.

- تعیین هزینه‌های اولیه‌ای كه برای هدفمندی فقرا و گروه‌های متوسط جامعه موردنیاز است و تأمین مالی آنها از محل پس‌انداز كاهش یارانه حامل‌های انرژی.

- در نظر گرفتن زمان و میزان افزایش قیمت‌ها به‌طور صحیح.

پی‌نوشت:

1- این مقاله براساس مطالعه‌ای با عنوان برآورد اثرات تورمی و هزینه‌ای هدفمندسازی یارانه‌ها، بوده که در سال 1388 در مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی انجام شده است.

* مدیر گروه بازرگانی داخلی مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی