بررسی هدفمندكردن یارانه‌ها در بخش كشاورزی

اشاره: یكی از سیاست‌های مهم اقتصادی در همه كشورها حمایت از طریق پرداخت یارانه به تولیدكننده یا مصرف‌كننده است. پرداخت یارانه علاوه بر جنبه‌های اقتصادی دارای ابعاد گوناگون سیاسی و اجتماعی است كه در نتیجه تصمیم‌گیری در مورد تغییر روند پرداخت یارانه‌ها را دشوار می‌کند.

برخی اقتصاددانان بر این باور هستند كه سیاست‌های حمایتی باعث تحریف قیمت‌های بازار و هزینه تولید و تخصیص نامطلوب نهاده‌ها و كاهش رفاه اجتماعی در درازمدت می‌شود اما با وجود اینگونه نظرها، به‌تقریب تمام كشورهای جهان ( اعم از توسعه‌یافته و در حال توسعه) به شیوه‌های مختلف از تولیدات صنعتی و كشاورزی حمایت می‌کنند.

حمایت از تولیدات بخش كشاورزی به‌دلیل نقش آن در برقراری امنیت غذایی در جهان، ریسك بسیار بالا در تولید محصولات كشاورزی، الزامی بودن تأمین غذا برای مردم، دخالت دولت در كنترل قیمت مواد غذایی، الزام‌های توسعه روستایی در كشورهای مختلف، حفظ و پایداری اشتغال در بخش كشاورزی و توسعه صادرات امری پذیرفته شده است. این امر در كشورهای در حال توسعه كه بخش كشاورزی در توسعه اقتصادی و اجتماعی آنها نقش كلیدی دارد، حایز اهمیت بیشتری بوده و حتی سازمان تجارت جهانی نیز اعمال برخی روش‌های حمایتی را از سوی دولت‌ها مجاز دانسته است.

حمایت از بخش كشاورزی در كشورهای مختلف دنیا با استفاده از ابزارهای گوناگون و به‌طور عمده برای رسیدن به اهدافی از قبیل افزایش درآمد كشاورزان، حمایت از تولیدكنندگان داخلی و رفع وابستگی، حفظ اشتغال و كاهش فقر انجام می‌شود. در حالی که هدفمندکردن یارانه‌ها در افزایش کارآیی برنامه‌های اجتماعی فقرزدایی مفید و مؤثر است اما هزینه‌هایی نیز به همراه دارد که شامل هزینه‌های اجرایی و هزینه‌های انگیزشی و سیاسی است.

حمایت از بخش كشاورزی در كشورهای عضو سازمان OECD

سازمان همكاری‌ اقتصادی و توسعه (OECD)متشكل از 30 كشور است كه در زمینه‌های مختلف اقتصادی همكاری دارند. یكی از فعالیت‌های مشترك آنها برآورد میزان حمایت آن در بخش كشاورزی با استفاده از شاخص‌های تعریف شده و قابل انطباق با اطلاعات هر یك از كشورهای عضو است. در همه كشورهای عضو تغییراتی در میزان حمایت‌ها انجام شده، نوع حمایت‌ها تغییر‌ یافته و معطوف به كالاهای خاص شده است و هنوز حمایت از تولیدكنندگان كشاورزی وجه غالب حمایت در این كشورها به شمار می‌آید.

شیوه حمایت و میزان آن در هر یك از كشورهای عضو سازمان متفاوت است. در سال‌های اخیر حمایت‌ها نه تنها براساس سابقه كشت، تعداد حیوانات و میزان درآمد زارع تنظیم شده، بلكه مسایل دیگری به‌ویژه ملاحظات زیست‌محیطی، انواعی از حمایت‌ها را توجیه‌پذیر ساخته است.

در سال‌های گذشته بخش اعظم حمایت از تولیدكنندگان مربوط به پرداخت‌های انتقالی تك كالایی بوده كه این سهم نیز در حال كاهش است اما روند كاهشی در مورد تمام كالاها یكسان نیست. برای مثال، در حالی كه پرداخت کمک‌های مالی برای حمایت از تولیدکنندگان شیر، تخم‌مرغ، غلات و دانه‌های روغنی تا 50 درصد حذف شده است دیگر كالاهایی كه از حساسیت بیشتری برخوردارند مانند برنج و شكر كاهش حمایتی بسیار ناچیزی را تجربه كرده‌اند.

 نكته جالب اینكه كشورهای عضو سازمان بسته به موقعیت‌های متفاوت در بخش كشاورزی سیاست‌های حمایتی را تغییر می‌دهند. برای مثال، در استرالیا پرداخت برای نهاده‌ها به‌عنوان واكنشی در برابر خشكسالی افزایش یافته است. همچنین در كشورهای ایسلند، مكزیك، نروژ، سوییس و تركیه این نوع حمایت افزایش یافته اما در كره، ژاپن، كانادا، نیوزیلند و آمریکا كاهش یافته است. مكزیك از جمله كشورهایی بوده كه حمایت قیمتی و پرداخت یارانه را افزایش داده است.

سیاست‌های حمایتی بخش كشاورزی ایران

به‌طوركلی سیاست‌های حمایتی در بخش كشاورزی ایران كه به‌منظور اثرگذاری بر روند تولیدات، بهبود وضعیت درآمد تولیدكنندگان، ایجاد اشتغال و تشویق صادرات، مورد استفاده قرار می‌گیرد، عبارت‌اند از:

- تأمین و (بعضاً) توزیع نهاده‌های موردنیاز كشاورزان.

- اعطای اعتبارات و تسهیلات بانكی با رویكرد پرداخت یارانه سود تسهیلات و تأمین نقدینگی موردنیاز.

- توسعه بیمه محصولات كشاورزی و پرداخت غرامت و خسارت به كشاورزان.

- پرداخت یارانه و جوایز به صادرات محصولات كشاورزی.

- حمایت تعرفه‌ای در قالب برقراری یا حفظ تعرفه و سود بازرگانی موجود.

- قیمت‌گذاری و خرید تضمینی محصولات كشاورزی به‌صورت مستقیم از كشاورزان.

- حمایت از محصولات كشاورزی در قبال حوادث غیرمترقبه همانند خشكسالی و سرمازدگی.

- قیمت‌گذاری محصولات اساسی كشاورزی و تضمین خرید این محصولات توسط دولت.

- پرداخت یارانه به نهاده‌های مورد استفاده در بخش كشاورزی نظیر كود، بعضی از انواع بذر و نهال، سوخت و انرژی.

- پرداخت بخشی از سهم بیمه محصولات زراعی، باغی، دامی و تلاش برای گسترش پوشش بیمه محصولات در كشور و بیمه حوادث غیرمترقبه نظیر خشكسالی، سیل، تگرگ و ...

- پرداخت اعتبار و تسهیلات با نرخ بهره كم به‌منظور خرید ماشین‌آلات موردنیاز و تأمین هزینه‌های جاری تولید.

- پرداخت یارانه صادراتی به محصولاتی كه از بازار به‌نسبت پایداری برخوردار بوده اما در سال‌های اخیر به‌دلیل كاهش قیمت جهانی از قدرت رقابت كمتری برخوردار شده‌اند.

- برقراری تعرفه برای واردات محصولاتی كه امكان تولید آنها در داخل وجود دارد.

- گروه دیگری از سیاست‌های حمایتی كه می‌توان آنها را تحت عنوان خدمات عمومی بخش كشاورزی معرفی کرد، پرداخت‌‌های بودجه‌ای است كه به توسعه و عمران روستاها، ایجاد شبكه‌های آبیاری و زهكشی، حفاظت از محیط‌زیست و سایر فعالیت‌های عمرانی بخش كشاورزی اختصاص می‌یابد.

بدین‌رو، سیاست‌های یادشده به دو دسته تقسیم می‌شوند:

- سیاست‌های مستقیم: سیاست‌هایی كه به‌طور مستقیم بر انگیزه تولید محصولات كشاورزی و قیمت هر یك از محصولات و نهاده‌های كشاورزی اثر دارند (مانند سیاست‌های قیمتی).

- سیاست‌های غیرمستقیم: شامل آن گروه از سیاست‌هایی می‌شود كه اثر غیرمستقیم بر قیمت محصولات و نهاده‌های كشاورزی دارند. از این دسته می‌توان به سیاست‌هایی كه به نظام بازرگانی و پرداخت‌ها مربوط می‌شود مانند مالیات بر صادرات محصولات كشاورزی، حقوق و عوارض گمركی بر واردات كالاهای كشاورزی، مالیات بر سود، سیاست اعتباری، انواع قوانین و تسهیلات زیربنایی اشاره کرد.

سیاست‌های دیگری نیز وجود دارند كه بستر مناسب را برای كشاورزان فراهم می‌کنند كه شامل سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی، توسعه راه‌ها، ارتباطات، نیروگاه‌ها و تأمین خدمات آموزشی و بهداشتی در روستاها هستند. علاوه بر سیاست‌هایی كه به‌طور مستقیم بر كشاورزی اثر می‌گذارند برخی دیگر از سیاست‌های اقتصادی، بر سود تولیدات كشاورزی اثر دارند از جمله مؤثرترین این سیاست‌ها تغییرات نرخ ارز و حمایت از كالاهایی است كه تولیدكنندگان برای مصرف خود خریداری می‌کنند.

در ایران پرداخت یارانه موجب بروز مشكلاتی نظیر تحمیل بار مالی به دولت، ناکارآیی نظام توزیع و افزایش ضایعات می‌شود. بیشتر كشورهایی كه پرداخت یارانه را به‌صورت فراگیر انجام ‌داده‌اند به دلایل مختلفی مانند هزینه‌بر بودن یارانه فراگیر در اثر رشد جمعیت و افزایش قیمت موادغذایی، ناکارآیی نظام توزیع دولتی و اثرهای منفی كنترل قیمت محصولات بر تولیدكنندگان محصولات یارانه‌ای، اقدام به هدفمندكردن یارانه‌ها كرده‌اند.

حمایت‌های مالی بخش كشاورزی در ایران طی سال‌های 1388-1387

سال 1387

به استناد قانون بودجه سال 1387 و قانون متمم قانون بودجه، یارانه تخصیص داده شده به بخش كشاورزی 33137 میلیارد ریال (به شكل مستقیم و غیرمستقیم) به شرح جدول شماره یک است كه اگر این یارانه‌ها به سمت افزایش بهره‌وری سوق داده شود به‌طور قطع نتیجه بهتری خواهد داد.

- 8700 میلیارد ریال یارانه نهاده‌ها و عوامل تولید كشاورزی، خوراك دام و اصلاح نژاد دام روستایی.

- 750 میلیارد ریال پرداخت ضرر و زیان خریدهای تضمینی و دانه روغنی.

- 2300 میلیارد ریال بیمه محصولات كشاورزی.

- 377 میلیارد ریال سرمایه اولیه صندوق‌های حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش كشاورزی، موضوع ماده 4 قانون حفظ كاربری اراضی زراعی و باغی، آنفلوانزای فوق حاد پرندگان، عملیات اضطراری خشكسالی مدیریت مبارزه با جاروك لیموترش (به شرح جدول شماره یك و محل اعتبار آن).

به استناد قانون متمم قانون بودجه سال 1387 (برای نخستین بار) به‌منظور تأمین اعتبار برای جبران خسارت‌های ناشی از خشكسالی و سرمازدگی به دولت اجازه داده شد مبلغ 25 هزار میلیارد ریال برای حمایت از خسارت‌دیدگان، بهره‌برداران و تولیدكنندگان بخش كشاورزی كشور در برابر خسارت‌های ناشی از خشكسالی و سرمازدگی از محل حساب ذخیره ارزی به شرح زیر هزینه کند:

- 8 هزار میلیارد ریال برای تأمین یارانه موردنیاز نهاده‌های كشاورزی (اعم از باغی، زراعی، دامی و طیور).

- 6 هزار میلیارد ریال برای تأمین اعتبار به‌منظور پرداخت سود و كارمزد تسهیلات بانكی كشاورزان خسارت‌دیده برای امهال یكساله اقساط سررسید شده.

- 2 هزار میلیارد ریال برای پرداخت خسارت به كشاورزان خسارت‌دیده فاقد پوشش بیمه‌ای.

- 2 هزار میلیار ریال برای پرداخت اعتبار صندوق بیمه محصولات كشاورزی.

- 3 هزار میلیار ریال برای كمك‌های فنی و اعتباری اصلاح شیوه‌های آبیاری و توسعه آبیاری تحت فشار.

- 4 هزار میلیارد ریال برای تأمین آب شرب مناطق شهری، روستایی و عشایری.

سال 1388

به‌منظور تقویت بنیه تولید در كشاورزی بخش قابل توجهی از یارانه‌های كشاورزی به انواع كود شیمیایی، بذر و نهال، ماشین‌های كشاورزی (تراكتور و كمباین)، سود و كارمزد بانكی تسهیلات اعتباری، حق بیمه محصولات كشاورزی، خدمات هواپیمایی ویژه سمپاشی، توزیع نهال و زیان خریدهای تضمینی اختصاص یافت.

بخشی از یارانه به‌صورت عرضه نهاده‌های تولید شامل انواع كود، بذر، ماشین‌آلات كشاورزی و غیره با قیمتی نازل‌تر از بازار آزاد به كشاورزان پرداخت شده است. بدین ترتیب با كاهش هزینه‌های تولید، فعالیت‌های كشاورزی سود‌آورتر می‌شود. عرضه نهاده‌ها با قیمتی نازل‌تر از قیمت بازار یا حتی قیمت تمام‌شده از طریق پرداخت بخشی یا تمام هزینه‌های آن توسط دولت در قالب یارانه صورت می‌گیرد.

 در سال 1388، مبلغ 8550 میلیارد ریال،‌ بابت نهاده‌ها و عوامل تولید كشاورزی، خوراك دام و اصلاح نژاد دام روستایی (موضوع جزء 2 ردیف 520000 قانون بودجه) و به استناد مصوبه شماره 22124/ت39313هـ مورخ 24/4/1388، به شرح جدول شماره 2 تعیین شده است.

تسهیلات بانكی بخش كشاورزی

به استناد مصوبه شماره 21135/ت38795هـ مورخ 31/6/1388 هیأت وزیران ( آیین‌نامه اجرایی اعطای تسهیلات بانكی تنفیذ شده سال 1387 برای اجرا در سال‌جاری) تسهیلات بخش كشاورزی به شرح جدول شماره 4 است.

پرداخت تسهیلات بانكی بخش كشاورزی سال جاری برای اجرای عملیات زیر است:

- واحدهای پرواربندی و كارخانه‌های تولید خوراك دام و اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در تهیه تدارك نهاده‌ها برای خرید دام و نهاده‌های مرتبط با واحدهای پرواربندی، پرواربندان و كارخانه‌های تولید خوراك دام.

- واحدهای تولیدكننده پودر و روغن ماهی و شناورهای صیادی تأمین‌كننده مواد اولیه واحدهای تولیدكننده پودرماهی برای خرید عوامل تولید و نهاده‌های مرتبط (با اهداف افزایش تولید پودر ماهی و روغن ماهی، بهبود كیفیت و خودكفایی پودر و روغن ماهی، کاهش قیمت تمام‌شده پودر و روغن ماهی، استفاده بیشتر از پسماند آبزیان در چرخه تهیه پودر و روغن ماهی و حفظ اشتغال).

- صنایع مرتبط با ادوات و دنباله‌بندی‌های مورد نیاز بخش كشاورزی.

- خرید تضمینی محصولات كشاورزی، تأمین و توزیع نهاده‌های كود شیمیایی، تأمین و توزیع نهاده‌های دام و طیور و خرید تضمینی پیله ‌تر.

- تأمین و توزیع كالاهای اساسی كالابرگی توسط سازمان امور عشایری، تولید نهاده‌های مورد نیاز گاوداری‌های تولید كننده شیرخام و تأمین نقدینگی صنایع تبدیلی و تكمیلی كشاورزی.

- واحدهای مرغداری و سایر ماكیان و واردكنندگان و توزیع‌كنندگان نهاده‌ها و محصولات نهایی (مرغ و تخم‌مرغ) طیور و تهیه و تدارك نهاده‌های تولید كشاورزی.

تأثیر هدفمندکردن یارانه حامل‌های انرژی بر بخش كشاورزی

براساس شواهد موجود در حال حاضر پرداخت یارانه انرژی هدفمند نیست؛ یعنی تفاوتی بین مصرف‌كننده شهری با درآمد بالا كه از فرآورده‌های نفتی استفاده می‌كند، با مصرف‌كننده با درآمد پایین در روستا وجود ندارد به عبارت دیگر، نه تنها به دهك‌های درآمدی توجهی نشده است، بلكه به بخش تأمین‌كننده امنیت غذایی نیز توجهی نشده است.

با عنایت به نقش و جایگاه بخش کشاورزی در تأمین مواد غذایی و سهم 23 درصد در اشتغال و 31 درصد در تولید ناخالص ملی و صادرات غیرنفتی، باید با دقت بیشتری نسبت به هدفمندسازی یارانه‌ حامل‌های انرژی در بخش کشاورزی توجه شود. هدفمندکردن یارانه حامل‌های انرژی در بستر فعلی كشاورزی، علاوه بر اینكه نیازمند شناسایی دهك‌های هدف است امکان دارد منافع ملی را از نظر مهاجرت روستاییان و كاهش تولید محصولات كشاورزی و انتقال سرمایه به بخش‌های دیگر تهدید کند.

بخش كشاورزی با استفاده از 3/7 درصد از كل یارانه‌های حامل‌های انرژی توانسته زمینه خودكفایی برخی از محصولات استراتژیك و غذایی را تا حدودی فراهم کند.

از آنجایی كه بیش از 90 درصد تولیدات بخش كشاورزی در مناطق روستایی شكل می‌گیرد، تغییر قیمت حامل‌های انرژی علاوه بر اینكه در بخش كشاورزی تأثیر دارد، بر رفاه خانوارهای روستایی نیز اثرگذار است.

بنابراین باید با اجرای طرح هدفمندكردن یارانه‌های انرژی، مصرف‌كنندگان عمده از نظر مصرف انرژی و دریافت یارانه هدف اصلی این طرح باشند و سیاستگذاری‌ها باید به شکلی منطقی و با هدف رفاه بیشتر کشاورزان صورت گیرد.

چنانچه بخش کشاورزی نتواند به سمت استفاده از تجهیزات با مصرف انرژی کمتر حرکت کند، آزادسازی تدریجی قیمت حامل‌های انرژی برای این بخش می‌تواند افزایش هزینه سایر نهاده‌های تولید کشاورزی و نیز افزایش هزینه‌های پس از تولید کشاورزی را در پی داشته باشد که همه این آثار در مجموع ممکن است بر رقابت‌پذیری محصولات داخلی با محصولات مشابه خارجی اثر بگذارد و موجب کاهش سودآوری و افزایش هزینه تمام‌شده تولیدات کشاورزی شود که در نهایت با مسایلی مانند آسیب‌پذیری صنایع روستایی و تبدیلی، کاهش تولید و نیز کاهش اشتغال در بخش دامپروری و کشاورزی روبه‌رو شویم. البته امکان دارد آزادسازی قیمت‌ انرژی افزایش انگیزه کشاورزان برای کاهش هزینه تولید و افزایش بهره‌وری نهاده‌های تولید را با استفاده از روش‌ها و فناوری‌های نوین و اصلاح الگوی کشت را به همراه داشته باشد.

با توجه به احتمال‌های پیش‌رو، ضروری است در فرآیند هدفمندسازی یارانه‌ها، سیاست‌های مناسب به‌منظور حفظ رفاه خانوارهای روستایی و تولیدکنندگان بخش کشاورزی، تدوین شود.

نتیجه‌گیری

 با توجه به شیوه حمایت و پرداخت یارانه در ایران نكات زیر قابل توجه است:

- برخی یارانه‌های پرداختی وجود دارد كه ارقام آن به‌طور كامل در دسترس نیست، به‌طور مثال، برای خریدهای تضمینی همه‌ساله میلیاردها ریال صرف پرداخت سود تسهیلات بانكی توسط دستگاه‌های مباشر خرید می‌شود كه برنامه‌ریزی و هدفمندكردن نحوه هزینه آن باید در دستور كار دستگاه‌های ذی‌ربط قرار گیرد.

- ابزارهای حمایتی در مقایسه با سایر كشورها از تنوع و انعطاف‌پذیری كمتری برخوردار است.

- خرید تضمینی محصولات كشاورزی به‌عنوان یك تكلیف به عهده وزارت جهاد‌كشاورزی گذاشته شده است، در حالی كه ماهیت آن فعالیت اقتصادی و تجاری است. براساس قانون خرید تضمینی، دستگاه مباشر خرید موظف به خرید محصول به قیمت مشخص شده است و هزینه‌های مربوط را تحت عنوان هزینه تبعی خرید از دولت دریافت می‌كند. اعتبار لازم به‌صورت تسهیلات سرمایه در گردش در اختیار دستگاه مباشر قرار می‌گیرد و كارمزد مربوط در هزینه‌های تبعی وارد می‌شود. همچنین نرخ خرید تضمینی (به جز در موارد محصولات اساسی و استراتژیك كه حمایت از آنها اجتناب‌ناپذیر است) به‌طور معمول بالاتر از قیمت بازار است و جنبه تضمین پرداخت قیمت تمام‌شده به كشاورزان (به همراه سود) را دارد اما محصولات دارای كیفیت بالا با قیمت‌های بالاتر از نرخ خرید تضمینی در بازار به فروش می‌رسد و محصولات دارای كیفیت پایین كه روی دست كشاورزان مانده است به قیمت تضمینی به دستگاه مباشر فروخته می‌شود (مانند برگ سبز چای، خرما و ...).

پیشنهادها

با توجه به مطالب گفته شده پیشنهادهای زیر ارایه می‌شود:

- با توجه به پرداخت یارانه‌های تولیدی و مصرفی در بخش كشاورزی به اشكال گوناگون، ضرورت دارد سیاست‌های پرداخت یارانه‌ مورد بازنگری قرار گیرد و هدفمندكردن یارانه‌ها به‌نحوی صورت پذیرد که به افزایش بهره‌وری در كشاورزی منجر شود.

- از بین یارانه‌های تولید كشاورزی، یارانه بیمه محصولات كشاورزی زراعی، باغی، دامی و طیور دارای توجیه اقتصادی و منطقی است. به‌دلیل اینكه با پرداختن بیمه از یك سو، شاغل واقعی بخش كشاورزی از حمایت برخوردار می‌شود و از سوی دیگر، بیمه به افزایش بهره‌وری عوامل تولید كمك می‌كند.

- از آنجا كه یارانه‌ها منابع عمومی به شمار می‌آیند و به هر صورتی ممکن است هزینه شوند، از این رو، اختصاص آن به بخش‌های مختلف باید هدفمند باشد تا علاوه بر بهره‌مندی مستقیم و غیرمستقیم اقشار مختلف و حمایت اصولی از بخش، از هدر رفتن منابع و سرمایه‌های ملی جلوگیری و بستر توسعه كشاورزی را فراهم کند.

- سیاست‌های حمایتی از تنوع و انعطاف بیشتری برخوردار باشد.

- شایسته است، ترتیبی اتخاذ شود تا نظام جامع اطلاعات یارانه نهاده‌ها و عوامل تولید كشاورزی به‌طور كامل عملیاتی شود.

- از آنجا كه طرح شبكه خدمات مشاوره فنی و مهندسی خصوصی براساس ضرورت‌های مختلفی شكل گرفته است و اهداف متعددی را دنبال می‌کند، این طرح باید در سراسر كشور گسترش یابد. مطالعات متعدد حاكی است در مواردی که دولت‌ها از ظرفیت بالقوه مردم در اجرای طرح‌ها استفاده کرده‌اند با سرعت و دقت بیشتری به توسعه دست یافته‌اند. براساس این، توسعه نظام مشاركت مردمی امروزه به‌عنوان یك استراتژی ثابت در فرآیند توسعه به‌كار گرفته می‌شود البته دستیابی به این مهم تنها با ارتقای سطح دانش فنی و تخصصی بهره‌برداران از طریق برقراری ارتباط مستمر با آنها امكان‌پذیر است.

- در اختیار قرار دادن بخشی از مبلغ یارانه به شركت‌های عضو شبكه خدمات مشاوره فنی و مهندسی در قبال ارایه خدمات به تولیدكنندگان و بهره‌برداران بخش.

* مدیر امور اقتصادی دفتر بودجه هزینه‌ای

** کارشناس دفتر بودجه هزینه‌ای