 |
||
|
عملکرد نظام درآمد – هزینه استانها طی سالهای 1387-1384 |
||
|
اشاره: تفكر و انديشه توسعه و عمران منطقهاي بهمنظور ايجاد تعادل و توازن در
مناطق مختلف كشور طي سه دهه اخير مورد توجه برنامهريزان و پژوهشگران اقتصادي و
اجتماعي بوده است. توسعه و توازن منطقهاي (استاني) كه بادنبال نوعي عدمتمركز در
امور تصميمگيري و برنامهريزي همراه است، از اوايل 1350 در كشور شكل گرفت و با
اجراي برنامههاي خاص ناحيهاي در بعضي پس از ايجاد نظام درآمد ـ هزينه استان طي برنامه سوم، با آغاز برنامه چهارم فرصتي براي ايجاد اسناد توسعه استاني و نظام تنظيم بودجه استاني فراهم شد كه علاوه بر مديريت توسعه استاني و منابع مالي منطقهاي، زمينه براي حضور و مشاركت منطقه با تكيه بر قابليتها و استعدادهاي دروني منطقه در امور توسعه و برنامهريزي تقويت شد. تهيه و تدوين اسناد ملي توسعه استانها، ايجاد نظام تنظيم بودجه استانها، تمركززدايي در زمينه وظايف عمراني دولت، وابسته كردن اعتبارات تملك دارايي سرمايهاي استاني هر استان به درآمد آن استان، واگذاري اختيار تعيين اولويتهاي سرمايهگذاري در بخشهاي مختلف به نهادهاي استاني و تهيه برنامه عملياتي توسعه استان، شش رويكرد مهم در نظام برنامهريزي و بودجهريزي كشور بهشمار ميروند كه در قانون برنامه چهارم توسعه در قالب بخشي از مواد قانوني فصل ششم تحت عنوان آمايش سرزمين و توازن منطقهاي در راستاي تقويت نظام درآمد ـ هزينه، تجلي يافته است. بررسي عملكرد مواد قانوني برنامه چهارم توسعه در ارتباط با نظام درآمد - هزينه استان هر فعاليتي كه بخواهد نهادينه شود بايد ساختار قانوني و نهادي آن به نحو مناسب تشكيل شود تا بستر انجام درست فعاليت را فراهم سازد. براساس این، نظام درآمد ـ هزينه استان در برنامه سوم توسعه شكل گرفت و زمينهساز شكلگيري يك شيوه برنامهريزي غيرمتمركز شد كه در چارچوب آن كوشش شده اصول علمي ناظر بر اين شيوه در انطباق با ساختارهاي قانوني كشور نيز تا حد امکان رعايت شود. مواد قانوني مرتبط با اين نظام در جدول شماره يك نشان داده شده است. تمام احكام مورد اشاره در جدول یادشده به غير از ماده 78 قانون برنامه چهارم توسعه در دو سال اول برنامه محقق شده است. بررسي عملكرد سياستهاي اجرایي در ارتباط با نظام درآمد - هزينه استان بهمنظور تحقق تمركززدايي و اصلاح ساختار دولت در محدوده استاني، سازوكار اجرايي نظام درآمد ـ هزينه استانها حاوي 13 ماده قانوني در فصل هشتم قانون برنامه سوم فراهم شد. اجزاي نظام درآمد ـ هزينه را برنامهريزي و اجرا، درآمد و بودجهريزي و نظارت تشكيل ميدهد كه در قانون برنامه چهارم مواد70، 71و 77 قانون برنامه سوم كه بعد برنامهريزي نظام درآمد ـ هزينه را شامل ميشود، در قالب ماده 83 تنفيذ شده است. در قالب ماده 83 ، مواد 70 و 71 و تبصرههاي ذيل آنها ( مواد تنفيذي از برنامه سوم ) زمينه قانوني شكلگيري نهادهاي تصميمگير و تصميمساز استاني مشخص شده است. براساس اين مواد، آیيننامه اجرايي آنها در سال 1379 به تصويب هیأت وزيران رسيد به نحوي كه شوراي برنامهريزي و توسعه استان به رياست استاندار به منزله نهاد تصميمگير و كارگروههاي تخصصي آن بهعنوان نهادهاي مشاورهاي تصميمساز در استانها استقرار يافتهاند. در سالهاي 1382، 1384 و 1385 آیيننامه یادشده اصلاح و آیيننامههاي جديدي پس از تصويب هیأت وزيران براي اجرا به استانها ابلاغ شد. ماده 71 تنفيذ شده از برنامه سوم توسعه به وظايف شوراي برنامهريزي و توسعه استان در حوزههاي مختلف برنامهريزي و بودجهريزي ميانمدت و كوتاهمدت ميپردازد. مواد 78، 79، 80 ، 81 ، 82 و 83 قانون برنامه چهارم به بعد مالي نظام درآمد ـ هزينه استان پرداخته است. ماده 78 حكم قانوني سقف اعتبارات تملك داراييهاي سرمايهاي استاني هر استان را تعيين ميكند. بهطور مشخص اين ماده مقرر مي دارد كه درصد معيني از درآمدهاي واريزي به خزانه معين هر استان در قالب بودجه سنواتي به تأمين اعتبارات عمراني (تملك داراييهاي سرمايهاي) همان استان اختصاص يابد و تمام يا قسمتي از هزينههاي جاري هر استان منظور شده در قوانين سنواتي (سند بودجه استاني) از محل درصد باقيمانده درآمدهاي آن استان تأمين شود و به تناسب درآمد و هزينه هر استان، نسبتهاي یادشده به تصويب هیأت وزيران برسد. ضرايب پيشنهادي توسط گروههاي تخصصي و علمي در معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رييسجمهوری تهيه شد اما آیيننامه اجرايي اين ماده همراه با ضرايب برداشت از درآمدهاي استاني تاكنون برای تصويب به هیأت وزيران ارسال نشده است. ماده 79 وظيفه دولت را در تعيين عناوين برنامه عمراني استاني مشخص ميكند تا براساس آن سهم استان از درآمدهاي استاني موضوع ماده 78 اين فصل، صرف اجراي اين وظايف شود. آییننامه اجرايي اين ماده در سال 1384 به تصويب هیأت وزيران رسيده است. ماده80 ، معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رییسجمهوری را مكلف ميكند كه به هنگام تنظيم بودجه سالانه، درآمدها و واگذاري داراييهاي استاني پيشبيني شده توسط شوراي برنامهريزي و توسعه استانها را كه سرجمع آن در قانون بودجه مشخص شده است، در قالب رديفها و عناوين مستقل مشخص و به تفكيك هر استان ابلاغ کند كه معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رییسجمهوری رديفها و عناوين آنها را در سند بودجه سالانه استانها (موضوع بند «ب» ماده 81 قانون برنامه چهارم ) طي سالهاي 1384، 1385، 1386 و 1387 مشخص و به استانها ابلاغ کرده است.
ماده 82 دولت را مكلف ميكند، در اجراي كامل نظام درآمد ـ هزينه استان، درآمدهاي استاني را وصول و از طريق خزانهداري كل به خزانه معين استان واريز تا در اجراي وظايف جاري و عمراني استاني هزينه کند. براساس اين ماده، درآمدهاي استاني شامل تمام مالياتهاي مستقيم (به استثناي ماليات بر شركتهاي دولتي)، ماليات بر كالاها و خدمات (به استثناي حقوق ورودي)، آن دسته از درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت كه وصول آنها در همه استانهاي كشور عموميت دارد، درآمدهاي حاصل از خدمات كه در استانها عرضه و توسط دستگاههاي استاني وصول میشود (به استثناي درآمد ناشي از انفال) و خدمات قضايي دادگستري جمهوري اسلامي و درآمدهاي حاصل از جرايم و خسارتها كه در استانها وصول ميشود (به استثناي درآمد ناشي از جرايم مبارزه با قاچاق و مواد مخدر) است.
تبصره ماده 72 و ماده 81 قانون برنامه چهارم وجه تمايز اين فصل با فصل
هشتم قانون برنامه سوم است. براساس تبصره ماده 72 سندهاي ملي توسعه بخش
و سندهاي ملي توسعه استان، موضوع فصل سيزدهم اين قانون براساس
جهتگيريهاي سند ملي آمايش سرزمين و متناسب با ويژگيهاي هر يك تنظيم
ميشود و پس از تصويب هیأت وزيران مبناي تنظيم عمليات اجرايي برنامه
چهارم قرار ميگيرد. از محتواي متن قانوني مزبور چنين برميآيد كه سند
ملي توسعه استان، يك سند راهبردي است كه در طبقهبندي و مرحلهبندي
فرآيند برنامه چهارم، يكي از اسناد بالادستي براي تهيه و تدوين برنامه
پنجساله استان محسوب ميشود. به عبارت ديگر، سند ملي توسعه استان علاوه
بر اينكه ديدگاههاي مديريت توسعه استان را براي پيشرفت و آباداني آن
ارایه میکند، بايد با جهتگيريهاي كلان و آمايشی كشور، از نظر نقش و
جايگاه استان در مجموعه كشور نيز همسو و هماهنگ باشد. از اين نظر، سند
ملي توسعه استان تبلور يكي از ويژگيهاي برجسته برنامه چهارم است كه
همان بهكارگيري دو شيوه يا دو ديدگاه برنامهريزي بالا به پايين و
پايين به بالا است. سند ملي توسعه استان كه يك سند راهبردي است براساس
قابليتها، محدوديتها و تنگناهاي توسعه استان همسو با جهتگيريهاي
سند ملي آمايش سرزمين از نظر توزيع جمعيت و فعاليت و هماهنگ با مضامين
سند چشمانداز و سند برنامه چهارم توسعه كشور از يكسو و منطبق با
جهتگيريهاي كلي، كلان و بخشي كشور از سوي ديگر، شكل گرفته است.
بندهاي مختلف ماده 81 قانون برنامه چهارم توسعه، معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رییسجمهوری را مكلف ميكند تا بودجه سالانه استانها را براساس سند ملي توسعه استانها تنظيم کند. اين سند كه شامل تعهدات شوراي برنامهريزي و توسعه استان و معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي ريیسجمهوري در خصوص اجراي برنامه توسعه استان است در 6 ماده بين ریيس شوراي برنامهريزي و توسعه استان (استاندار) و معاون برنامهريزي و نظارت راهبردي ريیسجمهوري مبادله ميشود كه شامل منابع و مصارف استان، تعهدات طرفين قرارداد، نحوه نظارت بر سند و جدولها شامل درآمدها و واگذاري داراييهاي استاني، اهداف، عمليات و اعتبارات تملك داراييهاي سرمايهاي و اعتبارات هزينهاي دستگاههاي اجرايي مشمول نظام بودجه استاني است كه اسناد بودجه سالانه 30 استان بين معاون برنامهريزي و نظارت راهبردي رييسجمهوری و ریيس شوراي برنامهريزي و توسعه استانها در سالهای 1384، 1385، 1386 و 1387مبادله شده است. پيوست سند یادشده، برنامه عملياتي توسعه استان است. اين برنامه برآيند منطقي تداوم فرآيند ايجاد عدم تمرکز در نظام تصميمگيري و اجرايي دولت محسوب ميشود. برنامه عملياتي ميانمدت استان مبتني بر قابليتها و امکانات و با توجه به تنگناها و محدوديتهاي توسعه در استان تدوين شده است. با توجه به زمينههاي موجود درسند ملي توسعه استان، برنامه عملياتي ميانمدت توسعه استان با تعيين هدفهاي کمي به تفکيک هر يک از برنامههاي ذيل فصول عمراني آغاز ميشود. سپس برآوردهاي مالي و سرمايهاي براي تعيين قابليتها و توانمنديهاي منابع سرمايهاي استان برای تحقق آن اهداف مشخص شده است. منابع مالي و سرمايهاي استان بر اساس درآمدها، توان بخشهاي عمومي غيردولتي، خصوصي و تعاوني، شرکتهاي دولتي مستقر در استان و قدرت جذب سرمايههاي خارجي شکل گرفته است. تخصيص اين منابع به بخشهاي مختلف و سپس تعيين عمليات عمراني استاني و نيز برآورد سرمايهگذاريهاي لازم براي اجراي عمليات یادشده ذيل فصول استاني موضوع ماده 79 قانون برنامه چهارم توسعه طي سالهاي 1384تا 1388 پيش بيني شده است. بررسي عملكرد بودجهاي نظام درآمد- هزينه استان بخش منابع يكي از مهمترين اهداف ايجاد نظام درآمد - هزينه استان استفاده از درآمدهاي استاني براي افزايش زيرساختهاي استاني بوده و هست. بنابراين انتظار ميرود تا براي حصول به اين امر، مديريت استاني سعي در وصول منابع مشخص شده براي استان داشته باشد. براي بررسي اين موضوع باید به عملكرد وصول منابع استاني منظور شده در قانون بودجه پرداخت. عملكرد سال 1387 نشان ميدهد عملكرد مجموع منابع استاني معادل 1/98768 ميليارد ريال بوده كه 9 درصد بيش از مجموع اعتبار مصوب بوده و نسبت به سال 1386 معادل 05/13 درصد رشد عملكرد داشته است. استان تهران با 1/45858 ميليارد ريال در سال 1387 داراي بيشترين وصولي و معادل 4/46 درصد از كل درآمدهاي استاني را به خود اختصاص داده است. بعد از تهران، استانهای اصفهان، خوزستان و خراسانرضوي بهترتيب با سهمي معادل 8/6 ، 1/5 و 7/4 درصد از كل وصوليها بيشترين وصولي را داشتهاند. به عبارتي ديگر، بيش از 63 درصد از كل درآمدهاي استاني توسط 4 استان مزبور وصول شده است. در حالي كه كهگيلويه و بويراحمد تنها 37/0 درصد از كل وصوليها را داشته است. استانهاي خراسان جنوبي 42/0 درصد، خراسان شمالي 44/0 درصد، ايلام 52/0 درصد و چهارمحال و بختياري 58/0 درصد از كل وصولي را به خود اختصاص دادهاند. درآمد كل استانها در سال 1387 نسبت به سال 1386، 05/13 درصد رشد داشته است. بيشترين رشد درآمدها در سال 1387 نسبت به سال 1386 به استانهاي هرمزگان (60 درصد)، كرمان (27 درصد) و آذربايجانشرقي (23 درصد) تعلق داشته است. افزايش رشد 60 درصدي درآمد استان هرمزگان بيشتر ناشي از وصول مالياتهاي معوق گمركي و اجراي قانون ماليات بر ارزشافزوده است. كمترين رشد درآمدهاي استاني بهترتيب به استانهاي گيلان (4/3 درصد)، زنجان (6/3 درصد) و کرمانشاه (5/8 درصد) مربوط ميشود. نكته مهم و حایز اهميت در اين بخش، آن است كه عدم وجود ساختارهاي مناسب اقتصادي در مناطق كمتر توسعهيافته باعث شده تا فعاليتهاي اقتصادي با بازدهي خوب جذب اين مناطق نشوند. در حالي كه اين امر براي مناطق برخوردار برعكس است. اين موضوع را به راحتي ميتوان با درآمدهاي وصول شده مرتبط دانست بهطوري كه در مناطق برخوردار با تجمع فعاليتهاي مختلف اقتصادي اعم از دولتي و خصوصي، ميزان درآمدهاي مالياتي نيز افزايش يافته است. درخصوص ساير مناطق، جدول شماره 2 وضعيت عملكرد منابع استاني را به تفكيك 4 سال گذشته در سطح هر يك از استانها به تصوير كشيده است. بخش مصارف همزمان با افزايش درآمدهاي استاني، روند اعتبارات تملك داراييهاي سرمايهاي نيز روند رو به رشدي به خود گرفته است بهطوري كه عملكرد اعتبارات طرحهاي استاني در سال دوم برنامه چهارم معادل 33455 ميليارد ريال بوده كه با رشد 8 درصدي در سال 1386 به 1/36101 ميليارد ريال رسيده اگر چه در سال 1387 اعتبارات تملك دارایي سرمايهاي كل كشور معادل 5/44 درصد رشد يافته است اما اعتبارات تملك دارایي تخصيص يافته كل استاني نسبت به سال 1386، 7/19 درصد رشد يافته است و سهم اعتبارات تملك دارایي سرمايهاي استاني از كل اعتبارات تملك دارایي سرمايهاي كشور از رقم 5/24 درصد سال 1386 به رقم 2/20 درصد سال 1387كاهش يافته است. جدول شماره 3 عملكرد اعتبارات تملك دارايي به تفكيك هر استان را به تصوير كشيده است. استان خوزستان در سال 1387 معادل 4/11 درصد از كل اعتبارات تملك استاني را به خود اختصاص داده است. بعد از خوزستان، خراسانرضوي با 2/6 درصد و استان سيستان و بلوچستان با 5/5 درصد قرار دارند. نكته قابل توجه اين است كه از 4 استاني كه داراي بيشترين وصولي در درآمدها بودند، دو استان بيشترين اعتبارات را نيز جذب کردهاند. سه استان قم، سمنان و قزوين كمترين سهم را در اين اعتبارات دارند بهطوري كه سهم آنها بهترتيب 1/1، 2/1 و 5/1 درصد از كل اعتبارات عمراني استاني بوده است. بيشترين رشد اعتبارات استاني سال 1387 نسبت به سال1386 مربوط به استانهاي كرمانشاه (70 درصد)، قزوين (58 درصد) و سيستان و بلوچستان (54 درصد) و كمترين رشد مربوط به استانهاي خراسانجنوبي (27- درصد)، قم (11- درصد) و يزد (6/5- درصد) است. دو درصد درآمد حاصل از صادرات نفتخام براي انجام عمليات عمراني به كل استانها اختصاص داده ميشود كه اين اعتبار در سال1387 نسبت به سال 1386، 20 درصد از كل اعتبارات استاني معادل 8933 ميليارد ريال بوده كه بيشترين سهم اعتبار تخصيص داده شده از كل اعتبار دو درصد درآمد حاصل از نفت بهترتيب به استانهاي خوزستان (24 درصد)، بوشهر (2/10 درصد) و آذربايجانغربي (43/6 درصد) تعلق گرفته است. * کارشناس دفتر بودجه منطقهای
|
||
استانهاي كشور گامهاي مثبتي بهمنظور تمركززدايي و تفويض اختيار به مناطق مختلف
كشور برداشته شده است. اين روند با تشكيل انجمنهاي استان، شهرستان و روستا برای
تقويت و توسعه سازمانهاي محلي ادامه يافت به نحوي كه تصميمگيريهاي برنامهاي
از سطح پايينتر نزولكرد و بخشي از اعتبارات عمرانيكشور (تملكدارايي سرمايهاي)
و اعتبارات هزينهاي برخي از دستگاههاي اجرايي استانها، استاني شد. پس از پيروزي
انقلاب اسلامي با تصويب قانون شوراي اسلامي در سال 1361 در مجلس شوراي اسلامي اعمال
عدمتمركز در برخي از امور اداري و اجرايي مناطق كشور در سطح استان، شهر و روستا به
نحو قانوني آغاز شد. طي برنامههاي اول، دوم و سوم توسعه تلاشهاي قابل توجهی در
راستاي ايجاد تعادل و توازن بخشي در سطح كشور صورت گرفت. ترديدي نيست كه اين
تلاشها در بهبود شاخصهاي اقتصادي و اجتماعي مناطق، تأثيرگذار بوده است اما
بيتوجهي و فقدان نگرش مشاركتي و ايجاد حس تعلق و وابستگي به روند توسعه منطقه، عدم
وجود اسناد توسعه منطقهاي و نبود نظام تنظيم بودجه استاني، ميزان اثرگذاري
تلاشهاي برنامههاي تعادل بخشي و منطقهاي را كاهش داده است.
