آمايش سرزمين؛ گذشته، حال ‌و آينده

 
 

اشاره: آمايش سرزمين به تبعيت از تحولات اقتصادي، اجتماعي و سياسي كشور همواره با فراز و نشيب‌‌هايي همراه بوده است. در شرايط كنوني كه در طليعه برنامه پنجم قرار داريم، شناخت اين تحولات براي رسيدن به راهكارهاي عملي و رفع تنگناها و موانع فراروي آمايش سرزمين بسيار حياتي است. بررسي سير تحولات آمايش سرزمين طي سال‌هاي گذشته حكايت از آن دارد كه موضوع رفع عدم‌تعادل‌ها و استفاده از قابليت‌هاي سرزميني يا به عبارت ديگر، دستيابي به «توسعه فضايي» يكي از مهم‌ترين دغدغه‌هاي نظام برنامه‌ريزي كشور بوده است. به همين دليل نيز در ساليان گذشته اقدام‌هایی گسترده در قالب انجام طرح‌هاي مطالعاتي و تدوين قوانين و مقررات صورت گرفته است اما به دلايل مختلف، اين اقدام‌ها به نتايج موردنظر منجر نشده است. اين مقاله بر آن است تا با تبيين ابعاد مفهومي، مؤلفه‌ها و ويژگي‌هاي آمايش سرزمين و بررسي روند تحولات آمايش سرزمين در نظام برنامه‌ريزي كشور طي سال‌هاي گذشته، علل عملياتي نشدن اسناد آمايش سرزمين در نظام برنامه‌ريزي كشور را مورد بررسي قرار دهد.

سه بار انجام مطالعات آمايش سرزمين در ايران كه سابقه‌اي بيش از شش دهه برنامه‌ريزي را تجربه كرده، دستمايه‌هاي گرانبهايي را براي نظام برنامه‌ريزي و برنامه‌ريزان كشور به همراه داشته است. تجربه اول كه به دهه 1350 شمسي بازمی‌گردد پس از افزايش ناگهاني درآمدهاي ارزي كشور بود كه طي دو شوك نفتي دهه 1970ميلادي رخ داد و برنامه‌ريزان را واداشت تا با افزايش هزينه‌هاي جاري و عمراني دولت تخصيص مجددي از منابع را سامان دهند.

اين در حالي بود كه عدم تعادل‌هاي چشمگير منطقه‌اي، ناهماهنگي‌هاي بين بخشي، رشد فزاینده و شتابان پايتخت، ناكارآمدي شبكه زيرساختي كشور و... ضرورت توجه جدي به سرزمين و اتفاق‌هايي را كه در آن مي‌افتاد، الزامي کرده بود. تجربه نخست مطالعات آمايش سرزمين كه طي دهه پنجاه توسط مهندسان مشاور ستيران سازمان يافت به‌گونه‌اي طراحي شده بود كه در قالب مجموعه‌اي از برنامه‌هاي ميان‌مدت عملياتي شود.

هرچند با وقوع انقلاب اسلامي و ضرورت تجديدنظر در همه اركان نظام، وقفه‌اي در اجراي برنامه‌هاي آمايشي پديد آمد اما تجارب گرانبهاي مطالعات آمايش كه پس از پیروزی  انقلاب اسلامي حاصل شد، دستمايه‌هاي شگرفي بود كه براي كشوري كه در دنياي وابستگي به شرق و غرب داعيه استقلال و خودكفايي داشته است، افق‌هاي نويني را نويد مي‌بخشيد.

در اين فضا با همت مسؤولان وقت سازمان برنامه و بودجه وقت و تشكيل دفتر برنامه‌ريزي منطقه‌اي، وظيفه تهيه سند آمايش سرزمين اسلامي ايران برعهده دفتر یادشده، قرارگرفت. هرچند به دلايل مختلف مطالعات دور اول آمايش پس از انقلاب نيز نتوانست از مرحله طرح پايه آمايش سرزمين فراتر رود اما با توجه به برخي از ابعاد، حاوي جنبه‌هاي خلاقانه‌اي بود كه در نوع خود قابل توجه هستند.

دلايل اين امر مجموعه‌اي از عوامل ساختاري و كاركردي را شامل مي‌شود كه در حيطه‌هاي مختلف نظري،‌ معرفتي، ‌عملي و اجرايي مي‌گنجند. اين موضوع كه گاه حتي در بین برنامه‌ريزان نيز تلقي واحدي از آمايش سرزمين وجود ندارد، حكايت از تعدد برداشت‌ها از مقوله آمايش سرزمين در نظام برنامه‌ريزي و اجرايي كشور دارد كه سبب شده به‌‌رغم تلاش‌هاي گسترده و دامنه‌دار در زمينه مطالعات آمايش سرزمين برخي سوء‌تفاهم‌هایی نظير در تعارض و رقابت قرار داشتن سنت برنامه‌ريزي اقتصادي با آمايش سرزمين به تحديد عرصه‌هاي لازم براي پيشبرد مطالعات آمايش سرزمين بینجامد.

مجموعه مطالعات آمايش سرزمين هر چند در حيطه اجرا كمتر فرصت ظهور و بروز يافتند اما در حيطه نظري منجر به تعميق و بومي‌سازي مباني آمايش در ايران شدند. انباشت معارف آمايشي در شرايطي كه معضلات كشور به لحاظ ماهوي تفاوت چنداني با گذشته نكرده بود، بعلاوه فضاي نويني كه شرايط و انتظارات محيط دروني پس از جنگ و تجربه تهيه و اجراي دو برنامه توسعه و تحولات بيروني ناشي از فروپاشي شوروي و تحولات جهاني روي داده بود، منجر به آغاز دور دوم مطالعات آمايش سرزمين پس از پیروزی انقلاب اسلامي شد.1 مطالعاتي كه به‌رغم منجر شدن به تدوين اسناد ارزشمندي نظير «نظريه پايه توسعه ملي» و اسناد سطح ملي آمايش سرزمين شامل «ضوابط ملي آمايش سرزمين»، «راهبردهاي درازمدت توسعه بخش(ها) از منظر آمايش سرزمين» و «نظريه پايه توسعه استان‌ها» به دلايلي كه به‌طور عمده ناشي از ويژگي‌هاي نظام اجرايي و اداري كشور است، نتوانسته‌اند به سطوح تفصيلي‌تر وارد شوند يا به مرحله اجرا درآيند. نوشته حاضر با بررسي تحولات صورت گرفته در مقوله آمايش سرزمين در جست‌وجوي علل عملياتي نشدن اسناد آمايش سرزمين در نظام برنامه‌ريزي كشور است. نظامي كه تحولات ساختاري به وجود آمده در آن انتظاراتي را براي كارآمدي بيش از پيش به قضاوت آيندگان خواهد گذاشت.

تبيين ابعاد مفهومي آمايش سرزمين

در بررسي ريشه لغت آمايش، با توجه به مفهوم علمي آن و در جهت سازماندهي فضا، مجموعه فعاليت‌هايي صورت خواهد گرفت كه به نوعي در معاني مختلف مصدر« آمودن» مستتر است زیرا آمودن آنگونه كه لغت‌نامه دهخدا بيان كرده است به معناي آميختن، دُر نشاندن، مستعدكردن، آراسته كردن و در كنار هم چيدن و... است و آمايش اسم مصدر «آمودن» و «آماييدن» است. مفاهيمي كه تا پيش از متداول شدن عبارت آمايش سرزمين در واژه‌هايي نظير «تنسيق سرزمين» يا «بهره‌وري از سرزمين» جست‌وجو مي‌شد.

در حيطه برنامه‌ريزي، آمايش سرزمين دلالت بر اقدام‌هایی دارد كه به‌طور گسترده توسط بخش عمومي به‌كار گرفته مي‌شود تا آينده توزيع فعاليت‌ها و سكونتگاه‌ها را در فضا تحت‌تأثير قرار دهد. اين اقدام‌ها با هدف ايجاد يك سازمان فضايي عقلايي از كاربري‌هاي مختلف سرزمين و ايجاد پيوندهاي بيشتر بین اين كاربري‌ها، متوازن ساختن تقاضاي توسعه با الزام‌هاي حفاظت محيط‌زيست و دستيابي به اهداف اجتماعي و اقتصادي مورد نظر دولت‌ها صورت مي‌پذيرند. براساس این، در برنامه‌ريزي آمايش سرزمين اقدام‌هایی براي هماهنگ‌ساختن تأثيرهای فضايي سياست‌هاي ساير بخش‌ها براي دستيابي به توزيع بهينه‌اي از توسعه اقتصادي بین مناطق (حتي در جوامعي كه به رويكرد بازار آزاد التزام دارند يا تنظيم تغييرات مطلوب در كاربري‌هاي مختلف سرزمين) صورت مي‌پذيرد.2 آمايش سرزمين هرچند به رويكردي از برنامه‌ريزي فضايي اطلاق مي‌شود كه تحت هيچيك از چهار رويكرد كلي برنامه‌ريزي اقتصادي منطقه‌اي، برنامه‌ريزي تلفيقي جامع، مديريت كاربري اراضي و برنامه‌ريزي شهري نمي‌گنجد اما از آنجا كه همانند هر يك از انواع خود بعد جغرافيا را به ابعاد اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و زيست‌محيطي سياستگذاري‌هاي عمومي مي‌افزايد در چارچوب انضباط برنامه‌ريزي فضايي جاي مي‌گيرد. برنامه‌ آمايش سرزمين در حالي كه هم‌زمان يك انضباط علمي، ابزاري اداري و چارچوبي براي سياستگذاري فضايي – و نه منطقه‌اي- است رويكردي چندانضباطي و جامع براي نيل به يك توسعه فضايي مبتني بر سازمان فضايي متوازن حاكم بر استراتژي‌هاي كلي توزيع جمعيت و فعاليت در پهنه سرزمين است.3 هرچند ‌برنامه‌ريزي فضايي در سراسر جهان عموميت دارد اما اين عموميت به معناي شکل و محتواي يکسان بین تجارب برنامه‌ريزي مختلف نيست. از ويژگي مشترک برنامه‌هايي از اين دست، يعني فضايي بودن که بگذريم، اين برنامه‌ريزي‌ها در جوامع گوناگون، از جمله به دليل تفاوت در تجارب تاريخي، نوع حکومت، ميزان توسعه‌يافتگي، اولويت‌هاي سياسي و تفاوت‌هاي جغرافيايي، شکل‌هاي متفاوتي به خود گرفته است. در ايران نيز نه تنها تجربه برنامه‌ريزي آمايش سرزمين تفاوت‌هاي معناداري با تجارب ساير كشورها دارد، بلكه در بيش از سه دهه مطالعات آمايش سرزمين در دوره‌هاي مختلف نيز چه به لحاظ روش‌شناسي و چه به لحاظ معرفت‌شناسي، تحولات مختلفي را از سر گذرانده و متناسب با مقتضيات دروني و بيروني تكامل يافته است. روند مورد اشاره به سادگي از تعاريف مختلفي كه از آمايش سرزمين در برهه‌هاي مختلف ارایه شده، قابل تشخيص است.

- تعريف دهه پنجاه از آمايش: مهندسان مشاور ستيران در اين دهه آمايش سرزمين را اينگونه تعريف مي‌كنند: برنامه‌ريزي و سازمان دادن نحوه اشغال فضا و تعيين محل سكونت انسان‌ها و محل فعاليت‌ها و تجهيزات و همچنين کنش‌هاي بين عوامل گوناگون نظام اجتماعي و اقتصادي.4 اين تعريف بيشتر مبتني بر بهره‌وري از سرزمين براساس قابليت‌ها و امكانات است و به بياني ديگر، فعاليت‌يابي براي بهره‌وري از سرزمين بوده ضمن اينكه در اين تلقي مقولات مربوط به جمعيت جنبه حاشيه‌اي دارند.

- تعريف دهه شصت از آمايش: آمايش سرزمين، تنظيم رابطه بين انسان، فضا و فعاليت‌هاي انسان در فضا به‌منظور بهره‌برداري منطقي از جميع امكانات در جهت بهبود وضعيت مادي و معنوي اجتماع بر اساس ارزش‌هاي اعتقادي با توجه به سوابق فرهنگي و ابزار علم و تجربه در طول زمان است.5 مفاهيمي كه اين نحوه نگرش به آمايش دربردارد ناظر بر مقولاتي نظير فعاليت‌يابي براي مكاني خاص، مكان‌يابي براي فعاليتي خاص، الگوي سازماندهي فضا، الگوي اسكان جمعيت و مديريت سازمان فضايي توسعه است.

- تعريف دهه هفتاد از آمايش: آمايش سرزمين مهندسي ترتيبات بهره‌برداري بهينه از ظرفيت‌هاي اجتماعي و طبيعي است.6 به عبارت ديگر، هندسه بهره‌برداري از ظرفيت‌ها را يعني نوع و مقياس و موقعيت مكاني فعاليت‌هايي كه منجر به بهره‌برداري بهينه از ظرفيت‌های آن است هدف قرار مي‌دهد يا مفهوم و عينيت مي‌بخشد. براساس چنين تعريفي مقوله آمايش سرزمين به لحاظ ماهوي مقوله‌اي است چند انضباطي كه با مسایل فرهنگي، اقتصادي، سياسي، اجتماعي و محيطي برخورد دارد.7 در واقع اين طرز تلقي از آمايش تلفيقي از تمام تعاريف قبلي است و با تأکید بر دو امر هندسه (بعد مكاني و فضايي) و جغرافيا، سازمان فضايي را در ارتباط با ظرفيت‌هاي اجتماعي مي‌بيند. در مقايسه با تعريف دوم، ظرفيت‌هاي اجتماعي را وسيع‌تر و جامع‌تر از سرزمين مي‌بيند. سرزمين را يك بستر درك يا ظرف تلقي مي‌كند كه در آن عنصر قابليت‌هاي منابع طبيعي و مصنوع برجسته‌تر است اما ظرفيت‌هاي اجتماعي مفهومی وسيع‌تر از تركيب اقتصاد، اجتماع و فرهنگ را نمایان می‌کند كه در معناي عملياتي، پيشرفته‌تر از مفاهيم قبلي است. در اين تعريف، فضا، انسان و فعاليت‌هايش از حالت تجريدي تعاريف قبلي خارج شده و در معنايي عام‌تر، اقتصاد، بخش مادي ظرفيت اجتماعي است و فرهنگ، بخش معنوي آن و مفهوم سرزمين به يك تلقي انساني‌تر، فرهنگي‌تر و اجتماعي ارتقا يافته و به عبارت ديگر، هندسه ترتيبات ناظر بر مقولات سازمان فضايي است. صفت اين تعريف در كم رنگ بودن مقولات جمعيتي و نظام اسكان است كه اگر آن‌ را ترتيبات بهره‌وري بهينه در تعامل بين سه مقوله انسان و فعاليت‌هايش كه شكل‌دهنده به فضا هستند، بدانيم به نسبت تعاريف ديگر عام‌تر اما تخصصي‌تر است. در مجموع مي‌توان مراحل تكامل آمايش سرزمين را در جدول شماره یک خلاصه كرد.

با توجه به مطالب گفته شده در مورد آمايش، دو سطح از كار را مي‌توان به لحاظ فني تصور کرد:8

الف- تناسب بين الگوي اسكان جمعيت و سازماندهي اقتصادي فضا: در اين ارتباط بايد در منطقه چشم‌انداز اشتغال را جست‌وجو و سهم بخش‌ها را تعيين كرد، بنابراين در اين سطح، نگاه به اين مقوله، كمي خواهد بود.

ب- تناسب بين جهت‌گيري كلي اسكان جمعيت و جهت‌گيري كلي سازماندهي اقتصادي فضا: اين برخورد به دنبال تحليل‌هاي كمي نخواهد بود و تنها سعي مي‌كند سازگاري‌هاي كلي را مطرح كند و هر مقوله مستقل بحث شود؛ يعني نگاهي كيفي خواهد داشت.

در مجموع، با توجه به سير تكاملي مفهوم آمايش و توجه به خصوصيات هر يك از تعاريف ارایه شده، در قالب وظايف شش‌گانه زير، مفهوم عملياتي و تخصصي آمايش سرزمين به شرح زير حاصل مي‌شود:

- مكان‌يابي براي فعاليت‌هاي خاص.

- فعاليت‌يابي براي مكان‌هاي خاص.

- تناسب بين جمعيت و ظرفيت توسعه‌پذيري در هر حوزه جغرافيايي.

- ارایه گزينه‌هاي متناسب الگوي اسكان جمعيت.

- ارایه گزينه‌هاي متناسب الگوي سازماندهي فضا.

- ترتيبات حفاظت از محيط‌زيست.

مركز ملي آمايش سرزمين نيز آمايش سرزمين را به شرح زير توصيف کرده است (1385): تنظيم کنش متقابل بين عوامل انساني و محيطي به‌منظور ايجاد سازمان سرزميني مبتني بر بهره‌گيري بهينه از استعدادهاي انساني و محيطي، آمايش سرزمين، ناميده مي‌شود. آمايش سرزمين در چارچوب اصول مصوب، از طريق افزايش کارآيي و بازدهي اقتصادي، گسترش عدالت اجتماعي، رفع فقر و محروميت و برقراري تعادل و توازن در برخورداري از سطح معقول توسعه و رفاه در نقاط و مناطق جغرافيايي، ايجاد نظام کاربري اراضي متناسب با اهداف توسعه متعادل و حفظ محيط‌زيست، ايجاد و تحکيم پيوندهاي اقتصادي درون و برون منطقه‌اي و هماهنگ‌سازي تأثيرهای فضايي‌‌‌‌- مکاني سياست‌هاي بخشي و سياست‌هاي توسعه مناطق و محورهاي خاص به‌گونه‌اي عمل مي‌كند که بتواند اهداف چشم‌انداز درازمدت توسعه کشور و مديريت يکپارچه سرزميني را محقق سازد.9

آمايش سرزمين به‌عنوان يک سند مديريت توسعه، تصوير سازمان فضايي مرحله توسعه‌يافتگي سرزمين بوده که تجسم سند چشم‌انداز درازمدت توسعه ملي بر فضاي کشور است و چشم‌انداز کلي توزيع جغرافيايي جمعيت و ترکيب مناسب فعاليت‌هاي ناظر بر بهره‌برداري از سرزمين و تأمین نيازهاي جمعيت و فعاليت‌هاي اقتصادي و اجتماعي را در قلمروي سرزمين مشخص مي‌سازد. آمايش سرزمين از منظر برنامه‌ريزي، در ماهیت از سنخ برنامه‌ريزي فضايي است اما هر برنامه‌ريزي فضايي که يک يا مجموعه‌اي از ويژگي‌هاي زير را نداشته باشد، آمايشي نخواهد بود.

مؤلفه‌ها و ويژگي‌هاي آمايش سرزمين

آمايش سرزمين بايد مشاركت‌جويانه، جامع‌نگر، كل‌گرا، هدفمند، دورنگر، آينده‌نگر، انعطاف‌پذير، معطوف به اراده و داراي نگرش کيفي و استنتاج فضايي يا جغرافيايي باشد.

آمايش سرزمين بايد به شيوه‌اي اجرا شود كه مشاركت اقشار مردم و نمايندگان سياسي آنها را تضمين كند.10

آمايش سرزمين جامع‌نگر است؛ بدين معنا كه انضباط‌هاي اساسي توسعه را مدنظر قرار ‌مي‌دهد و فراتر از جامعيت بخشي، جامعيتي ميان‌رشته‌اي از انضباط‌هاي اساسي توسعه را با به‌كارگيري روش‌هاي استنتاج فضايي و كنش متقابل اهداف گوناگون توسعه فضايي پديد مي‌آورد.

آمايش سرزمين با برخوردي كل‌گرا كه در برگيرنده همه عوامل بين منطقه‌اي، بين بخشي و رابطه متقابل بين آنهاست، سطحي راهبردي را در مقولات مرتبط با توسعه پي‌گيري مي‌كند.

آمايش بايد مبتنی بر تركيب دو روش برنامه‌ريزي «بالا به پايين» و «پايين به بالا» باشد. براساس این، هدفمندي به معناي آن است كه اهداف آمايش در هر سطح، تركيبي از هدف‌هاي آمايش سطوح بالاتر به‌عنوان سند بالادست و اهداف خاص توسعه در آن سطح ‌باشد. از آنجا كه طرح آمايش ملي براساس داده‌هاي مناطق در قالب بخش‌ها شكل گرفته، خود چارچوبي براي شكل‌گيري آمايش مناطق كشور، مي‌شود. بدين ترتيب منطقه در يك جريان رفت و برگشت اطلاعات و تصميم‌گيري‌ها، در تدوين سياست‌ها و گزينه‌هاي طرح آمايش ملي و تنظيم و تصويب آمايش منطقه مشاركت دارد.

آمايش سرزمين دورنگر است زیرا بازشناسي نتايج منطقي گزينه‌ها و گرايش‌هاي انتخاب شده در اين فرآیند در كوتاه‌مدت يا ميان‌مدت (پنج يا ده سال) امكان‌پذير نيست. درك و توصيف نتايج تغييرات ساختاري يا تحول برخي از عوامل كه از پايداري بالايي برخوردار هستند (جمعيت، منابع‌طبيعي و محيط‌زيست)، به يك چشم‌انداز درازمدت نياز دارد. براساس این، در برنامه‌ريزي آمايش سرزمين التزام به يك افق بيست تا چهل ساله ضروري است.

آمايش سرزمين بايد مبتني بر آينده‌نگري باشد؛ بدين معنا كه با توجه به اهدافي كه براي توسعه فضايي تدوين شده است، وضعيت حال را شكل دهد و نه بر اساس رويدادهاي محتملي كه جامعه خود را با آنها تطبيق خواهد داد. بدين ترتيب، آينده، به‌صورت انفعالي پذيرفته نمي‌شود، بلكه جلو انداخته مي‌شود.11

آمايش انعطاف‌پذير است؛ بدين شكل كه در كنار خلق «برگشت‌ناپذير»، جامعه را متعهد مي‌سازد که درصورت لزوم، براي سازگاري با شرايطي كه نتوانسته پيش‌بيني كند، قسمتي از آزادي عمل را براي خود محفوظ بدارد.

آمايش سرزمين معطوف به اراده است؛ يعني مفاهيم عملياتي و گرايش‌هاي عمده را براي تحقق سازماندهي يا ساماندهي مجدد سرزمين، تأمین معاضدت ملي و يكپارچگي فضايي و تعادل و توازن مناطق، تغيير جهت صنايع، نوسازي روستايي و .... تعريف مي‌كند. در واقع آمايش سرزمين امري براي تصحيح سامان‌يابي بهتر بقاياي توسعه‌ بخشي نيست، بلكه هدف آن توسعه‌ فضايي يكپارچه معطوف به آينده است.12

آمايش سرزمين، برخلاف برنامه‌ريزي بخشي كه به‌طور عمده بر بعد كمي پديده‌ها تأکید دارد با شناخت جغرافياي كنوني فعاليت‌ها و هم در مورد تصميم‌گيري درباره‌ مكان‌يابي فعاليت‌هاي آينده، بيشتر با كيفيات و ساختارها سروكار دارد نه با كميات و اعداد. به بيان ديگر، استنتاجات فضايي در برنامه‌ريزي آمايش سرزمين بيش از آن كه بازتاب دهنده تصويري كمي از مقولات اصلي توسعه باشد، بيان‌کننده كيفيات فضايي چشم‌انداز توسعه در حد جهت‌گيري‌هاي كلان و بدون تعيين‌هاي مكاني است.

پيشينه آمايش سرزمين در ايران

 كشور ايران داراي بيش از 60 سال سابقه رسمي برنامه‌ريزي است و برنامه‌ريزي در خلال اين مدت به تبعيت از شرايط اقتصادي، اجتماعي و سياسي همواره با تغييرات و دگرگوني‌هايي همراه بوده و فراز و نشيب‌هاي بسيار زيادي را متحمل شده است. در مجموع سير تحولات برنامه‌ريزي در ايران به‌طور عام و آمايش سرزمين به‌طور خاص، در دو مقطع قبل و پس از پیروزی انقلاب اسلامي قابل بررسي است.

پيشينه تحول و تطور برنامه‌ريزي و آمايش سرزمين در ايران قبل از پيروزي انقلاب اسلامي

گرچه برنامه‌ريزي در ايران به معناي نوين آن از سال 1327 آغاز شد اما بررسي اسناد و سوابق حاکي از آن است که قبل از اين تاريخ نيز تلاش‌هاي بسيار زيادي براي برنامه‌ريزي توسعه به‌ويژه در دوره سال‌هاي 1316 تا 1326صورت گرفته است كه به دلايل مختلف، اين تلاش‌ها ناکام ماند.13 در حالي كه از برنامه اول (1334-1327) تا برنامه سوم (1346-1341) عمراني قبل از پيروزي انقلاب تطور نظام برنامه‌ريزي كشور موجد حركت از طرح‌ريزي برنامه‌هاي اجرايي به سمت برنامه‌ريزي جامع بوده است. در تدوين برنامه عمراني چهارم (1351-1347) ضمن استمرار يافتن ويژگي جامعيت در نظام برنامه‌ريزي، برخلاف برنامه‌هاي گذشته تحولي در نظام برنامه‌ريزي صورت گرفت، به صورتي كه دو فرآیند از بالا به پايين با عنوان «برنامه كلان» و از پايين به بالا با عنوان «بخش» در نظام برنامه‌ريزي دخالت داده شد كه در نهايت اين دو جريان با يكديگر هم‌سو مي‌شدند.14

در حالي كه برنامه یادشده از جامعيت معقولي برخوردار بود، براي نخستين بار نيز به موضوع برنامه‌ريزي منطقه‌اي به عنوان يك فرآیند ملي توجه و بر تهيه و تنظيم برنامه‌هاي منطقه‌اي به تناسب قابليت‌هاي طبيعي و نيازهاي مناطق در برنامه‌هاي توسعه تأکید شد.15 در خلال برنامه چهارم عمراني قبل از انقلاب با توجه به شتاب فزاينده رشد اقتصادي و توسعه بخش‌هاي مختلف، نشانه‌هايي از عدم تعادل‌هاي منطقه‌اي در كشور نمايان شد كه ناشي از افزايش تقاضاي نيروي انساني و رقابت بنگاه‌هاي توليدي براي جذب نيروهاي ماهر، رشد سريع شهرنشيني به دليل افزايش امكانات در مناطق شهري، درخصوص شهرهايي نظير تهران بود و ضرورت بازنگري در سياست‌هاي توسعه را در قالب برنامه‌ريزي‌هاي منطقه‌اي براي پراكنش بهينه جمعيت و فعاليت‌ها در پهنه سرزمين بيش از گذشته الزامي کرد.

برنامه عمراني پنجم (1356-1352) در شرايطي متفاوت‌تر از برنامه‌هاي گذشته تدوين شد. مقارن تصويب اين برنامه تغييرات مهمي در سازمان برنامه صورت گرفت و با تصويب قانون برنامه و بودجه در مجلس شوراي ملي وقت و تغيير نام سازمان برنامه به «سازمان برنامه و بودجه»، امور بودجه‌ريزي از وزارت دارايي منتزع و به سازمان برنامه منتقل شد. هرچند از مهم‌ترين هدف‌هاي كلي برنامه پنجم ايجاد تعادل‌هاي منطقه‌اي و نيز حفاظت، احيا و بهبود محيط‌زيست بود اما با افزايش قابل ملاحظه درآمدهاي نفتيِ دولت به دليل شوك‌هاي نفتي دهه هفتاد ميلادي بدون رعايت اصول و منطق برنامه‌ريزي در اعتبارات اين برنامه تجديدنظر كلي به‌وجود آمد و بدون توجه به قابليت‌ها و محدوديت‌هاي مناطق مختلف كشور، منابع عظيمي در اقتصاد كشور و در پهنه سرزمين تزريق شد. رشد شتابان اقتصاد كشور كه در دهه 40 آغاز شده بود در اين برنامه شتاب مضاعفي يافت. هم‌زمان تأکید بر رشد شتابان بخشي و قطب‌هاي رشد صنعتي، دو چالش اساسي را فراروي برنامه‌ريزان كشور در اواسط دهه 40 و با شدت بيشتري در آغاز دهه 50 قرار داد.

چالش نخست اين بود كه در فرآیند برنامه‌ريزي كشور به موضوع توزيع عادلانه ثروت در كشور توجه جدي نشده بود و چالش ديگر اين بود كه به‌دليل عدم برخورداري برنامه‌ها از جامعيت موضوعي و فراگيري سرزميني لازم، اقشار زيادي از مردم در پهنه كشور از گردونه رشد و توسعه بي‌بهره مانده و در انزوا قرار گرفته و حاشيه‌اي شده بودند.16 دو قطبي شدن جامعه در زمينه‌هاي مختلف اقتصادي- اجتماعي و انتشار مقاله «مسأله افزايش جمعيت تهران و نکاتي پيرامون سياست عمران کشوري» از سوي دانشگاه تهران (مؤسسه مطالعات و تحقيقات اجتماعي) در سال 1345، بازتاب‌هايي را درون سازمان برنامه وقت برانگيخت و ضرورت تحول در رويكرد نظام برنامه‌ريزي كشور و تدارك سازوكارهاي ايجاد تعادل‌هاي فضايي را در پهنه سرزمين، گوشزد کرد. در اواخر دهه 1340 مديريت بهداشت و رفاه اجتماعي سازمان برنامه از طريق کنفرانس‌هاي رفاه اجتماعي، تفاوت زياد سطوح برخورداري اقشار جامعه و دفتر هماهنگي عمران ناحيه‌اي اين سازمان با طرح عدم‌ تعادل‌هاي استاني، لزوم بازنگري در توزيع جغرافيايي برنامه‌هاي توسعه را براي كاهش شكاف‌هاي منطقه‌اي و توزيع بهينه فعاليت‌ها در پهنه سرزمين مطرح کردند. همچنین معاونت طرح و برنامه سازمان برنامه به بيان امروزي ضرورت به‌كارگيري قابليت‌هاي منطقه‌اي در اقتصاد ملي و برقراري گونه‌اي از سلسله مراتب خدمات‌رساني درون منطقه‌اي از ديدگاه اجتماعي- اقتصادي را مورد تأکید قرار داد.17

هرچند در همان زمان هم، بدون آنکه برنامه مدوني به نام آمايش سرزمين در ايران وجود داشته باشد، اقدام‌هايي برای کنترل توسعه تهران و تشويق به سرمايه‌گذاري در شهرستان‌ها آغاز شده بود. از نمونه‌هاي اين سياست‌ها مي‌توان به ممنوعيت استقرار صنايع در شعاع 120 کيلومتري تهران (مصوب سال 1346 هيأت وزيران) و اتخاذ تدابير مالي و مالياتي براي سوق‌دادن صنايع به شهرستان‌هايي مانند اهواز، اصفهان، اراک و کرمان اشاره کرد18 اما با آغاز دهه 50 و شتاب گرفتن توسعه بخش‌هاي مختلف و تشديد فرآیند دوقطبي شدن جامعه از يك‌سو و عدم استفاده بهينه از قابليت‌هاي مناطق در اقتصاد ملي از ديگر سو، تدوين برنامه آمايش سرزمين را ضرورتي اجتناب‌ناپذير مي‌کرد. از اين‌رو، اتخاذ تدابير لازم براي ساماندهي فعاليت‌ها در پهنه سرزمين مورد تأکید قرار گرفت.

مهندسان مشاور بتل19 درسال 1351-1350 در مطالعاتي با عنوان «طرح جامع مطالعات توسعه اقتصادي- اجتماعي کشور» پيشنهادهایی را براي تجديد سازمان برنامه‌ريزي و اجرايي کشور با تأکید بر تمرکززدايي و توجه بيشتر بر قابليت‌هاي مناطق ارايه کرد.20 هرچند پس از انتشار گزارش مؤسسه مطالعات و تحقيقات اجتماعي دانشگاه تهران هم در سازمان برنامه و بودجه و هم در وزارت آباداني و مسکن نيز اقدام‌هايي برای تهيه و تدوين برنامه آمايش سرزمين آغاز شده بود. به عنوان مثال، در سال 1348 دبيرخانه شوراي‌عالي شهرسازي و معماري وابسته به وزارت آباداني و مسكن طرحي را با عنوان «مطالعات برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي» زير نظر سازمان ملل متحد آغاز كرده بود. نتيجه اين مطالعات در سال 1350 به‌صورت اطلس برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي در مقياس يک پانصد هزارم به‌طور محدودي منتشر شد21 اما جايگاه قانوني اقدام‌هاي انجام شده توسط وزارت آباداني و مسكن براي برنامه‌ريزي‌ منطقه‌اي، توسط سازمان برنامه مورد ترديد و اختلاف قرار گرفت. براي رفع اين ابهام در سال 1353 در قانون «تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن» براي نخستين بار «تهيه طرح جامع سرزمين» از وظايف اين وزارتخانه قلمداد شد. براساس تعريفي كه در ماده یک اين قانون ارایه شده، «طرح جامع سرزمين، طرحي است كه شامل استفاده از سرزمين در قالب هدف‌ها و خط‌مشي‌هاي ملي و اقتصادي از طريق بررسي امكانات و منابع و مراكز جمعيت شهري و روستايي كشور و حدود و توسعه و گسترش شهرها و شهرك‌هاي فعلي و آينده و قطب‌هاي صنعتي و كشاورزي و مراكز جهانگردي- خدماتي بوده و در اجراي برنامه‌هاي عمراني بخش‌هاي عمومي و خصوصي ايجاد نظم و هماهنگي کند». آنگونه كه از اين تعريف و بخش یک ماده 3 اين قانون در خصوص برنامه‌ريزي به‌ويژه بندهاي «الف»، «ب» و «د» با عنوان تعيين محل شهرها و مراكز جمعيت آينده با توجه به عوامل محدود‌كننده از قبيل كمبود منابع آب و استفاده‌هاي مختلف از زمين با مشاركت وزارت كشاورزي و منابع‌طبيعي، تعيين حدود توسعه شهرهاي فعلي و آينده و تنظيم نقشه توزيع جمعيت و مشخص کردن عملكردهاي مراكز جمعيتي برمي‌آيد، تدوين طرح جامع سرزمين نيازمند ايجاد هماهنگي‌هايي از سنخ هماهنگي‌هاي افقي و عمودي برنامه‌ريزي است كه از يك وزارتخانه بخشي نمي‌توان انتظار داشت. در همان زمان به‌منظور تهيه اين طرح مرکزي تحت عنوان «مرکز مطالعات و تحقيقات بهره‌وري از سرزمين» با مشارکت وزارت مسکن و شهرسازي و وزارت کشاورزي و منابع طبيعي تشکيل شد. به همين دليل در همان مقطع سازمان برنامه و بودجه مخالفت خود را با تهيه طرح جامع سرزمين، به مفهوم برنامه جامع سرزمين، توسط وزارت مسكن و شهرسازي اعلام کرد و شوراي اقتصاد وقت نيز مسؤوليت تهيه «طرح آمايش سرزمين» را بر عهده سازمان برنامه و بودجه گذاشت. بر همين اساس قرار شد «مرکز مطالعات و تحقيقات بهره‌وري از سرزمين» با تغيير نام به «مرکز مطالعات آمايش سرزمين» به سازمان برنامه و بودجه وابسته شود و تحت نظارت شورايي مرکب از وزيران کشور، کشاورزي و منابع‌طبيعي، صنايع و معادن، نيرو، مسکن و شهرسازي، راه و ترابري، امور اقتصادي و دارايي و بازرگاني و رؤساي سازمان‌هاي برنامه و بودجه و محيط‎زيست، قائم مقام نخست‌وزير و ریيس کل بانک مرکزي انجام وظيفه كند. با تأسيس «مركز مطالعات آمايش سرزمين» توسط سازمان برنامه و بودجه در سال 1353، قرارداد تهيه «طرح آمايش سرزمين» در سال 1354 با مهندسان مشاور ستيران بسته شد که نتيجه مطالعات مرحله نخست را مشاور یادشده، در سال 1355 منتشر کرد. گزارش مرحله دوم با عنوان «مطالعات دوره دوم استراتژي درازمدت آمايش سرزمين» در ارديبهشت ماه سال 1356 در چهار بخش آماده شد. اين چهار بخش عبارت بودند از: نظام شهري و خط‌مشي اجرايي آن، جامعه روستايي و خط‌مشي اجرايي آن، محور آذربايجان – خوزستان و خط‌مشي اجرايي آن و سرانجام تمركززدايي از فعاليت‌هاي بخش دوم و سوم و خط‌مشي اجرايي آن. از آنجا كه بنا بود نتايج اين مطالعات در قالب مجموعه‌اي از برنامه‌هاي ميان‌مدت عملياتي شود، نتايج کاربردي مطالعات آمايش سرزمين تحت عنوان «رهنمودهاي آمايش سرزمين براي تهيه برنامه عمراني ششم» تهيه و به سازمان برنامه و بودجه ارایه شد.22 مبتني بر همين نتايج، برنامه ششم متأثر از جهت‌گيري‌هاي آمايش سرزمين تدوين شد. برنامه‌اي كه با وقوع انقلاب اسلامي هيچگاه به مرحله اجرا نرسيد.

پيشينه برنامه‌ريزي و آمايش سرزمين پس از پيروزي انقلاب اسلامي

 تحولات برنامه‌ريزي دوران پس از انقلاب اسلامي را به تبعيت از تحولات انقلاب اسلامي و بروز جنگ تحميلي مي‌توان به دو دوره 1367-1357 و 1368 به بعد، طبقه‌بندي کرد. در دهه اول، نظام جمهوري اسلامي ايران با مسايل شكل‌گيري انقلاب، فرار سرمايه، مهاجرت نيروي انساني، ملي‌كردن بسياري از صنايع و بانك‌ها و به دنبال آن بروز جنگ هشت ساله و به‌طور كلي فضاي انقلابي و جو بازنگري در برنامه‌هاي توسعه قبل از انقلاب مواجه بود و درعمل طي سال‌هاي اوليه پس از پيروزي انقلاب اسلامي كشور فاقد برنامه مشخص بود. از سال 1361 كه كشور به ثبات سياسي رسيد، نخستين تلاش سازمان برنامه و بودجه وقت براي تهيه برنامه توسعه شروع شد كه طي آن برنامه توسعه پنجساله اول پس از انقلاب (1366- 1362) در سال 1362 به مجلس شوراي اسلامي ارايه شد اما در كميسيون برنامه و بودجه مجلس شوراي اسلامي به دلايل مختلف مورد تأييد قرار نگرفت و به تصويب نرسيد. بررسي محتواي اين برنامه كه با تلاش كارشناسان متعدد و در فضاي انقلابي تهيه شده بود، حاوي يك برنامه درازمدت بيست ساله، تعدادي پروژه‌ و طرح‌هاي اجرايي سالانه در شهرهاي مختلف بوده است. در نظام یادشده يك ارتباط متقابل بين سطوح مختلف برنامه‌ريزي و يك جريان اطلاعاتي از سطوح پايين به بالا و از بالا به پايين پيش‌بيني شده بود.23 علاوه بر اين در نظام برنامه پيشنهادي، تمركززدايي براي تصميم‌گيري در مورد تخصيص منابع محدود ملي به‌منظور هدايت كلي اقتصاد كشور، با عدم تمركز در تصميم‌گيري و اجرا برای توسعه مناطق، در چارچوب برنامه كلي كشور تلفيق شده بود. در همين سال‌ها موضوع آمايش سرزمين ديگر بار در چارچوب تفكر نويني مطرح شد و هرچند در ابتدا چندان با استقبال مواجه نشد اما به‌تدريج دوباره مورد توجه دولت قرارگرفت. در اين راستا و به‌منظور بنيان نهادن تفكري كلان در زمينه ساماندهي برنامه‌هاي توسعه كشور، از سال 1361 دفتر برنامه‌ريزي منطقه‌اي سازمان برنامه و بودجه تلاش‌هايي را آغاز کرد. ضرورت انجام اين اقدام‌ها ناظر بر اين نگرش بود که با توجه به ملاحظات اجتماعي و سياسي حاکم بر اقتصاد ايران، تأثيرگذاري عوامل درون‌زا بر روند شکل‎گيري فضاهاي توسعه، در مقابل قانونمندي‌هاي ناشي از شرايط توسعه برون‌زا كه به‌طور عمده مبتني بر درآمدهاي نفتي هستند، بسيار ناچيز بوده، به مرورکمرنگ و همین امر موجب عدم تعادل‌هاي فضايي در پهنه سرزمين شده بود. از اين‎رو، سازماندهي دوباره فضاي توسعه کشور و به بيان کلي‎تر آمايش سرزمين ضرورتي مضاعف پيدا كرده بود.24 در اين راستا نخستین نتايج مطالعات انجام شده در شش مجلد توسط دفتر برنامه‌ريزي منطقه‌اي سازمان برنامه و بودجه در سال 1363 تحت عنوان «طرح پايه آمايش سرزمين اسلامي ايران» منتشر شد. پس از بررسي گزارش نهايي توسط دستگاه‌هاي اجرايي ذي‌ربط، «استراتژي‌هاي كلي درازمدت آمايش سرزمين» كه از جمع‌بندي تمام مطالعات آمايش حاصل شده بود در چندين جلسه شوراي اقتصاد مطرح و با اصلاحاتي در تاريخ 17 شهريور سال 1365 به تصويب شوراي مزبور رسيد و به تمام دستگاه‌هاي اجرايي كشور ابلاغ شد. پس از ابلاغ استراتژي‌هاي كلي درازمدت آمايش سرزمين، مرحله دوم مطالعات آمايش سرزمين آغاز شد كه در نهايت نتايج مطالعات در 24 جلد، تحت عنوان «چارچوب نظريه پايه توسعه استان» براي هر يك از 24 استان كشور در سال 1368 تهيه شد. هريك از اين گزارش‌ها حاوي استراتژي‌هاي درازمدت توسعه استان در بخش‌هاي مختلف از ديدگاه آمايش سرزمين و نقش آن در چارچوب تقسيم كار ملي و منطقه‌اي بود. درضمن در همين سال خطوط كلي «استراتژي سازماندهي فضا» توسط دفتر برنامه‌ريزي منطقه‌اي تدوين و در قانون برنامه اول توسعه جمهوري اسلامي (1372-1368) لحاظ شد اما به دليل ابهام در جايگاه تشكيلاتي آمايش سرزمين، مطالعات با ركود مواجه شد و جايگاه اين مطالعات در تداخل با وظايف وزارت مسكن و شهرسازي اعلام شد. متعاقب آن، شوراي‌عالي اداري در 9 ارديبهشت سال 1371 با تصويب پيشنهاد سازمان امور اداري و استخدامي كشور وقت مقرر كرد، وظيفه آمايش سرزمين به معناي تعيين استراتژي‌هاي توزيع فضايي جمعيت و فعاليت در پهنه سرزمين مشتمل بر تعيين مناطق اولويت‌دار در توسعه از نظر پذيرش جمعيت و فعاليت، تعيين نقش نواحي مختلف از نظر تقسيم‌كار ملي و استقرار فعاليت‌هاي كشاورزي، صنعتي، خدماتي و امكانات زيربنايي و مواردي از اين دست بر عهده سازمان برنامه و بودجه است و در قالب «طرح آمايش سرزمين» تهيه شود و «طرح كالبدي» (ملي- منطقه‌اي) توسط وزارت مسكن و شهرسازي تهيه و به تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران بر‌سد.

برنامه دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي (1378 – 1374) در شرايطي متفاوت‌تر از برنامه اول توسعه به اجرا درآمد. در اين برنامه ‎«خط‌مشي‌هاي ملي و منطقه‌اي آمايش سرزمين» تهيه شد و با اصلاحاتي در جلسات خردادماه 1372به تصويب شوراي اقتصاد وقت رسيد اما متأسفانه در پيوست نهايي لايحه تنها خط‌مشي‌هاي ملي آمايش سرزمين درج شد و مباحث منطقه‌اي آن حذف شد. موضوع آمايش سرزمين كه در اوايل دهه 70 تا حدودي در حاشيه قرار گرفته بود، از اواخر برنامه دوم توسعه با اقبال بيشتري مواجه شد. از سال 1377 مطالعات طرح پايه آمايش سرزمين كه در واقع مي‌توان از آن به‌عنوان تجربه سوم ياد کرد، آغاز شد. برخلاف مطالعات گذشته اين مطالعات با تفاوت‌هاي محسوسي نسبت به گذشته آغاز شد. اول اینکه، انجام اين مطالعات زير نظر معاونت امور اقتصادي و هماهنگي سازمان برنامه و بودجه شروع شد كه اين امر باعث ادغام بيشتر ملاحظات و رويكردهاي توسعه اقتصادي در توسعه فضايي شد.دوم آنکه، اين مطالعات با تعامل و هماهنگي بيشتري با وزارت مسكن و شهرسازي شروع شد تا دو ديدگاه و رويكرد آمايشي و كالبدي بتوانند با يكديگر در راستاي تحقق اهداف كلان آمايش گام بردارند.

‌علاوه بر اين فضاي نويني كه از يك‌سو به واسطه تحول شرايط و انتظارات محيط دروني پس از جنگ و تجربه تهيه و اجراي دو برنامه توسعه و از ديگر سو، تحولات بيروني ناشي از پايان يافتن جنگ سرد، فروپاشي شوروي و تحول در رويكرد به جهان دوقطبي پديد آمده بود، نگاه به مقوله توسعه را به‌طور عام متفاوت از گذشته کرد. با توجه به اين تحولات بود که موضوع آمايش سرزمين در خلال برنامه‌هاي سوم و چهارم توسعه با ديدگاه‌ها و جايگاه جديدي مطرح شد.

قانون برنامه سوم در سه بخش شامل حوزه‌هاي فرابخشي، امور بخشي و اجرا و نظارت، تنظيم شد. در اين برنامه، فصل شانزدهم جلد دوم اسناد فرابخشي به موضوع آمايش سرزمين پرداخته است. در فصل یادشده پس از برشمردن عوامل اصلي شکل‌گيري سازمان فضايي، تشريح وضع موجود توزيع فعاليت‌ها در پهنه سرزمين، مرور ويژگي‌هاي ساختار سازمان فضايي و بررسي نقاط قوت و ضعف سازمان موجود فضايي کشور، اصول و راهبردهاي آمايش سرزمين مطرح و بررسي شد و رهنمودهايي که براي آمايش سرزمين مطرح شده شامل رهنمودهاي کلي مصوب هيأت وزيران و ستاد برنامه منتشر شد. همچنين براي نخستين‌بار در نظام برنامه‌ريزي كشور، «سياست‌هاي كلي برنامه» توسط رهبر معظم انقلاب اسلامي در برنامه سوم تعيين و ابلاغ شد. اصول هشت‌گانه آمايش سرزمين شامل كارآيي و بازدهي اقتصادي، وحدت و يكپارچگي سرزمين، ملاحظات امنيتي و دفاعي، گسترش عدالت اجتماعي و تعاد‌ل‌هاي منطقه‌اي، حفاظت محيط‌زيست و احياي منابع‌طبيعي، حفظ هويت ايراني- اسلامي و حراست از ميراث فرهنگي، تسهيل و تنظيم روابط دروني و بيروني اقتصاد كشور و رفع محروميت‌ها، به‌ویژه در مناطق روستايي كشور از جمله سياست‌هاي ابلاغي معظم‌له در اين برنامه بودند.

در برنامه چهارم توسعه نيز فصل ششم قانون برنامه به آمايش سرزمين و توازن منطقه‌اي اختصاص يافته كه وظايف و احكام متعددي را براي توزيع مناسب جمعيت و فعاليت‌ها در پهنه كشور بر دوش دولت گذاشته است. همچنين تدوين «نظريه پايه توسعه ملي» به‌عنوان نتيجه مرحله اول مطالعات دور اخير آمايش سرزمين تأثير بسزايي در گوشزد کردن ضرورت تدوين سند چشم‌انداز توسعه ملي و تحريك نظام برنامه‌ريزي كشور به سوي تدوين اين سند باقي گذاشت كه بعدها در قالب «سند چشم‌انداز جمهوري اسلامي ايران در افق 1404 هجري شمسي» متجلي شد. درضمن به‌منظور تحقق اهداف مندرج در مفاد قانوني برنامه چهارم و همچنين سياست‌هاي مندرج در سند ملي آمايش سرزمين، بر اساس مصوبه هيأت وزيران موسوم به «ضوابط ملي آمايش سرزمين» در سال 1383، دفتر آمايش، توسعه پايدار و محيط‌زيست سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (سابق) به «مركز ملي آمايش سرزمين» با شرح وظايف جديد تبديل شد.

 افزون بر اين، در 24 مرداد سال 1380 قانوني با عنوان قانون اجراي اصل چهل و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران(اصل چهل و هشتم قانون اساسي: در بهره‌برداري از منابع طبيعي و استفاده از درآمدهاي ملي در سطح استان‌ها و توزيع فعاليت‌هاي اقتصادي بين استان‌ها و مناطق مختلف کشور، بايد تبعيض در کار نباشد به‌طوري‌که هر منطقه به فراخور نيازها و استعداد رشد خود ، سرمايه و امکانات لازم را در دسترس داشته باشد) به تصويب مجلس ‌شوراي اسلامي رسيد که در آن دولت را مکلف به تهيه طرح آمايش سرزمين مي‌کند. در اين قانون آمده است: دولت مکلف است تا دو سال پس از تصويب اين قانون و در اجراي اصل چهل و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به‌منظور رفع هرگونه تبعيض در استفاده مناطق (استان‌ها و شهرستان‌ها) مختلف کشور، فراهم‌کردن زمينه رشد همه مناطق (استان‌ها و شهرستان‌ها) متناسب با استعدادها، توزيع مناسب فعاليت‌هاي اقتصادي در مناطق (استان و شهرستان‌ها) مختلف کشور، استفاده بهينه از قابليت‌ها و مزيت‌هاي نسبي در راستاي نقش منطقه‌اي و بين‌المللي کشور با مطالعه و بررسي کارشناسي لازم و با ملاحظه سرمايه‌گذاري‌هاي انجام شده در سال‌هاي گذشته و شاخص توسعه‌يافتگي مناطق (استان و شهرستان‌ها)، طرح آمايش سرزمين (توزيع متناسب جمعيت و فعاليت‌هاي بخش‌هاي اقتصادي در فضاي ملي) را تهيه و اقدام‌های قانوني لازم را براي آن از آغاز سال 1383 به عمل آورد.

ويژگي‌هاي ساختار فضايي كشور و لزوم توجه به آمايش سرزمين

روند شتابان رشد جمعيت به‌ويژه در دهه‌ 50 و 60 شمسي، دولتمردان و برنامه‌ريزان کشور را درمقابل انبوهي از نيازهاي اساسي، خدماتي و زيربنايي قرارداد که به تبع آن سياست‌ها و برنامه‌هاي متعددي در قالب طرح‌هاي عمراني در کشور براي پاسخگويي به اين نيازها به اجرا درآمد که بازخوردهاي آن به صورت فعاليت‌ها و سکونتگاه‌هاي متعدد در پهنه سرزمين نمايان شده است.

به اين ترتيب چشم‌اندازهاي توسعه کشور در خلال چند دهه اخير و تحت تأثير اين تحولات کمي و کيفي، دگرگوني‌هاي عميقي را تجربه کرده و جغرافيايي را متفاوت‌تر از گذشته، در کشور رقم زده است. حاصل اين تحولات باعث توزيع ناموزون فعاليت‌ها و سکونتگاه‌ها در کشور شده است که تحليل آنها در برنامه‌ريزي‌هاي آمايشي بسيار حایز اهميت است. البته در تحليل ساختار فضايي كشور نمي‌توان تنها سياست‌ها و برنامه‌هاي گذشته را مقصر قلمداد کرد زيرا بخشي از اين عدم تعادل‌هاي فضايي ناشي از شرايط طبيعي حاكم بر كشور (شرايط اقليمي و توپوگرافيك كشور) نيز هست. در واقع عوامل اصلي شكل‌دهي به ساختار فضايي كشور را در دو گروه عوامل غيرارادي و ارادي می‌توان طبقه‌بندی کرد؛ عوامل غيرارادي به آن گروه از عوامل اطلاق مي شود که اراده بشر حداقل در شرايط حاضر نقش تعيين‌کننده‌اي در دگرگوني و تحول آن ندارد. اين عوامل نيز به نوبه خود به دو گروه جغرافياي طبيعي و پيشينه تاريخي طبقه‌بندي مي‌شود. عوامل ارادي به عواملي اطلاق مي‌شود که تحت تأثير اراده آدمي و تبعيت از سياست‌ها و برنامه‌هاي اتخاذ شده باعث تکوين، تکامل و مكان‌گزيني فعاليت‌ها در پهنه سرزمين مي‌شوند. اين عوامل به نوبه خود به سه گروه اقتصادي- اجتماعي، الزام‌های امنيتي- دفاعي و عوامل منبعث از تحولات فراملي طبقه‌بندي مي‌شوند. براساس این، توزيع جمعيت و فعاليت‌ها در كشور تحت تأثير مجموعه‌اي از عوامل ارادي و غيرارادي قابل توجيه است. توزيع ناموزون فعاليت‌ها در پهنه سرزمين كه گاه ناشي از عدم قابليت‌هاي طبيعي يا به دليل سياست‌هاي ارادي چند دهه گذشته دولت بوده است، موجب عدم تعادل در توزيع فضايي جمعيت در بين مناطق و درون مناطق در كشور شده است. اين عدم تعادل‌ها چه در بعد كيفي و چه در بعد كمي بين جوامع شهري و جوامع روستايي به‌طور کامل مشهود است.25 به تبعيت از تحولات یادشده توزيع و پراكنش جمعيت در پهنه كشور، دوگانگي زيادي را نمايان مي‌سازد. حدود 90 درصد آن در دامنه‌هاي دو سلسله جبال البرز و زاگرس در منطقه‌اي حدود 45 درصد سرزمين ساكن هستند و 10 درصد بقيه در 55 درصد از نواحي خشك مركزي، جنوبي و شرقي سكونت دارند.26 در سطح ملي حدود 5/17 درصد كل جمعيت شهرنشين كشور در شهر تهران ساكن هستند و قريب به 40 درصد جمعيت شهري كشور نيز در 9 شهر بزرگ، حدود 40 درصد در شهرهاي متوسط و 20 درصد جمعيت نيز در شهرهاي كوچك كمتر از 50 هزار نفر سكونت دارند.

توزيع فعاليت‌ها نيز در پهنه كشور به دليل سياست‌هاي اتخاذ شده در گذشته مانند توزيع مراكز جمعيتي عدم تعادل‌هاي زيادي را نمايان مي‌سازد. اتخاذ سياست‌هاي توسعه قطب‌هاي رشد در برنامه‌هاي گذشته موجب قطبي‌شدن فضاي كشور و تمركز صنايع در بخش‌هاي خاصي شده است. با استقرار صنايع و تمركز قطب‌هاي صنعتي در جوار مراكز بزرگ جمعيتي و مناطق توسعه‌يافته‏تر كشور به‌منظور نزديكي به بازارهاي مصرف و استفاده از زيربناهاي به نسبت آماده اين مناطق، روند جذب جمعيت در اين مناطق تشديد شده و به عدم تعادل‌هاي جمعيتي در سرزمين دامن زده است.27

بررسي ساختار فضايي كشور حكايت از آن دارد كه هرچند موضوع بهره‌برداري بهينه از سرزمين، استفاده از قابليت‌هاي مناطق مختلف كشور در چارچوب تقسيم كار ملي و تمركززدايي از مناطق پرتراكم كشور در قالب برنامه‌ريزي آمايش سرزمين همواره يكي از مهم‌ترين دغدغه‌هاي برنامه‌ريزان كشور بوده است اما اين برنامه‌ها نتوانسته در چارچوب برنامه‌هاي ميان‌مدت توسعه كشور عملياتي شود. پيامد مشخص اين روند توزيع نامتعادل منابع و فرصت‌هاي توسعه در پهنه سرزمين و تشديد نابرابري‌هاي فضايي از طريق جذب منابع و سرمايه‌گذاري‌هاي جديد در قطب‌هاي رشد موجود به‌واسطه صرفه‌هاي ناشي از هم‌جواري و مقياس بوده است. در نتيجه نه تنها از عدم‌تعادل‌هاي فضايي سرزمين كاسته نشده است، بلكه شاهد تشديد و استمرار عدم تعادل‌هاي مزبور هستیم.

عدم تعادل‌هايي كه به معناي توسعه‌نيافتگي بخش بزرگي از پهنه كشور در برابر فشار بيش از حد به عرصه‌هاي محدودي از سرزمين است. هرچند بخشي از اين كاستي‌ها ناشي از شرايط طبيعي كشور است كه امكان توسعه و توزيع عادلانه امكانات را در كشور محدود مي‌سازد اما بخش زيادي از آنها را مي‌توان به سياست‌ها و برنامه‌هاي گذشته و حال و عدم سازگاري آنها نسبت داد.

درمجموع مي‌توان علل اصلي (عوامل ارادي) نقاط ضعف و نارسايي‌هاي موجود در سازمان فضايي موجود كشور را به‌رغم تلاش‌هاي بسيار گسترده در زمينه تدوين برنامه‌هاي آمايش سرزمين در عوامل زير خلاصه کرد:28

- فقدان تفکر نظام‌مند و نهادينه براي مديريت سرزمين در سطوح مديريتي و برنامه‌ريزي کشور.

- فقدان طرح و برنامه مصوب براي سازماندهي فضايي سرزمين.

- نبود نهاد قانوني مشخص و مسؤول برای مديريت سرزمين و پي‌گيري و نظارت بر اجراي طرح‌هاي آمايشي.

علاوه بر موارد یادشده ناهماهنگی بین ماهیت کلان‌نگر، فضایی و فرابخشی برنامه‌ریزی آمایش سرزمین با ساختار بخشی و به‌شدت تمرکزگرای نظام برنامه‌ریزی و اجرا در کشور نیز نقش بسزایی در عملیاتی نشدن جهت‌گیری‌های آمایش سرزمین در خلال برنامه‌های میان‌مدت توسعه کشور داشته است.

هر چند ضرورت اتخاذ رویکرد برنامه‌ریزی آمایشی با مختصات پیش‌گفته تنها منحصر به چالش‌های یادشده نیست و ضرورت‌هایی نظیر ایجاد هماهنگی‌های لازم بین بخش‌های اقتصادی در سطح سرزمین، توجه به شرایط اجتماعی، قومی و فرهنگی مناطق در برنامه‌ریزی‌‌ها، توجه به سازگاری محیط‌زیستی سرمایه‌گذاری‌ها و بهره‌برداری بهینه از منابع‌ طبیعی، لزوم ساماندهی نظام اسکان جمعیت و سطح‌بندی مراکز شهری و نواحی روستایی براساس توزیع فعالیت‌ها و امکانات در پهنه سرزمین و در نهایت لزوم توجه به مناسبات و تعاملات جهانی و منطقه‌ای و ضرورت توجه به اینگونه مباحث در برنامه‌ریزی‌های استراتژیک و درازمدت با توجه به اهمیت روزافزون مسایل ژئواکونومیک و ژئوپلتیک رویکرد برنامه‌ریزی آمایش سرزمین را می‌طلبد.

آمايش سرزمين در برنامه پنجم

هرچند بررسي تحولات آمايش سرزمين طي سال‌هاي گذشته مبين تكوين و تكامل جايگاه اين مهم در نظام برنامه‌ريزي كشور است و در حقيقت مي‌توان چنين نتيجه‌گيري كرد كه مقوله آمايش سرزمين به‌رغم فراز و نشيب‌هاي فراوان از پشتوانه‌هاي قانوني بسيار مستحكمي در نظام برنامه‌ريزي كشور برخوردار است اما برنامه‌هاي آمايش سرزمين هيچگاه به مرحله اجرا گذاشته نشده‌اند. براساس این، اتخاذ تدابير و ايجاد سازوكارهاي مناسب براي رفع اين موانع در كانون توجه نظام برنامه‌ريزي كشور قرار دارد. علاوه بر اين اعمال قوانين يا اجراي مصوبات متناقض با اهداف و سياست‌هاي آمايش سرزمين بخشي از عوامل نتيجه بخش نبودن برنامه‌هاي آمايش سرزمين در ايران به‌شمار می‌آید. اجراي طرح‌ها و پروژه‌هاي فاقد توجيه آمايشي در وضعيتي كه سازوكارهاي ايجاد هماهنگي‌هاي بخشي- منطقه‌اي يا هماهنگي‌هاي عمودي و افقي در سياستگذاري توسعه در سطوح مختلف ملي، منطقه‌اي و محلي از كارآمدي مناسبي برخوردار نبوده‌اند نيز از ديگر عوامل نقض جهت‌گيري‌هاي آمايش سرزمين محسوب مي‌شوند كه شایسته است براي اجتناب از اينگونه اقدام‌ها كه تبعات فضايي آنها قابل توجه بوده و در واقع نوع ديگري از اختلال در اعمال جهت‌گيري‌هاي آمايش سرزمين محسوب مي‌شوند، تدابير مناسبي اتخاذ شود.29

بر اساس شناخت ضرورت‌هاي یادشده نظام برنامه‌ريزي كشور با تشكيل «كميسيون برنامه‌ريزي فضايي و توسعه منطقه‌اي» در ساختار نظام برنامه‌ريزي برنامه پنجم تلاش گسترده‌اي را در قالب كميسيون‌هاي تخصصي آمايش سرزمين، توسعه منطقه‌اي و پايداري محيطي براي ريشه‌يابي و رفع تنگناهاي فراروي توسعه فضايي كشور و ايجاد عدالت سرزميني سامان داد و با شناسايي تنگناهاي موجود در قالب هر يك از نظام‌هاي برنامه‌ريزي، اجرايي و نظارت و ارزيابي به سازوكارهاي عملي مشخصي براي كاهش معضلات پيش‌گفته نايل شد. از مهم‌ترين اين موارد در بحث آمايش سرزمين ايجاد «شوراي آمايش سرزمين» به عنوان نهادي بين‌وزارتخانه‌اي با هدف نهادسازي و ايجاد سازوكارهاي اعمال هماهنگي‌هاي عمودي و افقي در سطوح مختلف برنامه‌ريزي آمايشي و اجراي نظام يكپارچه برنامه‌ريزي و مديريت توسعه سرزمين (از طريق اعمال هماهنگي در برنامه‌ريزي‌هاي آمايشي و كالبدي) است. همچنين سازوكارهاي كارآمد براي ايجاد هماهنگي بین برنامه‌هاي عملياتي دستگاه‌هاي اجرايي با جهت‌گيري‌هاي آمايش سرزمين تدارك ديده شده است به‌گونه‌اي كه اجراي اقدام‌ها، عمليات و سرمايه‌گذاري دستگاه‌هاي يادشده زمينه تحقق جهت‌گيري‌هاي مزبور را فراهم آورد. همچنين تلاش گسترده‌ای در قالب بسته اجرايي «توسعه متعادل و متوازن منطقه‌اي» براي ايجاد تعادل‌هاي منطقه‌اي از طريق اعمال سياست‌هاي فضايي، تمركززدايي و افزايش اختيارات استان‌ها، كارآمدسازي نظام درآمد- هزينه استان‌ها و ... صورت پذيرفته است كه مي‌تواند منشأ خدمات بزرگي در جهت توسعه فضايي قلمرو ملي باشد.

براساس این، ايجاد سازوكارهاي هماهنگ‌سازي سياست‌هاي فضايي بين‌بخشي، اتخاذ سياست‌هاي توازن بخشي به اقتصاد مناطق و دستيابي به الگويي بهينه از تقسيم‌كار تخصصي بين مناطق، اصلاح نظام سكونتگاهي، بازنگري در اهداف و سياست‌هاي فضايي توسعه ملي متناسب با تحولات بيروني و تعامل و استفاده مطلوب از اينگونه تحولات و ايجاد سازوكارهاي ارزيابي و نظارت بر تحولات توسعه فضايي كشور و ... از جمله مهم‌ترين مواردي هستند كه شایسته است، در سياست‌ها و اقدام‌های آمايش سرزمين مطمح نظر قرار گيرند.

منابع:

1- گزارش جهت‌گيري‌هاي آمايش ملي، دفتر آمايش و توسعه پايدار، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (سابق)، 1383، صص5-6 .

2- European Commission, 1997, EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, p.24.

3 - Ibid, pp. 36-37.

4- مهندسين مشاور ستيران، شناسايي نقاط گروهي، برنامه و بودجه تهران، 1354، ص14.

5- سازمان برنامه و بودجه استان اصفهان (سابق)، تعاريف، مفاهيم و مراحل برنامه‌ريزي آمايش سرزمين، ص2.

6- فولادي، محمد حسن، مجله پيام مديران فني و اجرايي شماره 7، 1381، ص 91.

7 - فولادی ، محمد حسن، مباحثي پيرامون آمايش سرزمين (گزارش منتشر نشده)، ص 27.

8- فولادی، محمد حسن، مباحثي پيرامون آمايش سرزمين (گزارش منتشر نشده)، ص 33.

9 - واژه‌نامه تخصصی آمايش استانی، مرکز ملی آمایش سرزمین، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سابق)، اردیبهشت 1385.

10- مؤمني، مصطفي (مترجم) منشور آمايش سرزمين اروپا سازمان برنامه‌ و بودجه (سابق)، معاونت امور مناطق، دفتر برنامه‌ريزي منطقه‌اي.

11- فرجي دانا، احمد، آمايش سرزمين و توسعه فضايي يكپارچه، مجله تحقيقات اقتصادي، دانشگاه تهران، شماره 46 ، 1371، ص 14.

12- همان منبع، صص 21 و 22.

13- براي اطلاعات بيشتر رجوع كنيد به: فيروز توفيق، برنامه‌ريزي در ايران و چشم‌انداز آينده آن، مؤسسه عالي آموزش و پژوهش مديريت و برنامه‌ريزي، 1385، صص 23-34.

14- مستندات سياست‌هاي كلي نظام در آمايش سرزمين، دفتر دوم؛ مباني نظري آمايش سرزمين، دبيرخانه كميسيون زيربنايي و توليدي مجمع تشخيص مصلحت نظام با همكاري مركز ملي آمايش سرزمين (سابق)، 1384، ص 41.

15- همان منبع، ص 41.

16 و 17- همان منبع، ص 43.

18- فرزام پوراصغر سنگاچين، مروري بر تحولات آمايش سرزمين در ايران، 1388، ص 9.

19 -Battle Memorial Institute, Colombus, Ohio.

20- مستندات سياست‌هاي كلي نظام در آمايش سرزمين، دفتر دوم؛ مباني نظري آمايش سرزمين، دبيرخانه كميسيون زيربنايي و توليدي مجمع تشخيص مصلحت نظام با همكاري مركز ملي آمايش سرزمين (سابق)، 1384، صص 43-44.

21- فيروز توفيق، آمايش سرزمين؛ تجربه جهاني و انطباق آن با وضع ايران، مركز مطالعات و تحقيقات شهرسازي و معماري ايران، 1384، ص1.

22 - بحثي پيرامون آمايش سرزمين مفاهيم، ضرورت‌ها و سابقه، دفتر آمايش و برنامه‌ريزي منطقه‌اي، سازمان برنامه و بودجه (سابق)، مهرماه 1376.

23- مستندات سياست‌هاي كلي نظام در آمايش سرزمين، دفتر دوم؛ مباني نظري آمايش سرزمين، دبيرخانه كميسيون زيربنايي و توليدي مجمع تشخيص مصلحت نظام با همكاري مركز ملي آمايش سرزمين (سابق)، ص 49.

24 - مطالعات طرح پايه آمايش سرزمين، نظام اسکان و خدمات برتر؛ بررسي برنامه‏هاي گذشته، دفتر آمايش و برنامه‌ريزي منطقه‏اي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (سابق)، 1379.

25 - گزارش توجيهي و اصول و راهبردهاي كلان آمايش سرزمين، شوراي آمايش سرزمين و محيط زيست برنامه سوم، 1377، ص8 .

26- تحليل وضع موجود آمايش سرزمين، مطالعات نظريه پايه توسعه ملي، دفتر آمايش و برنامه‌ريزي منطقه‌اي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (سابق)، 1377.

27- گزارش توجيهي و اصول و راهبردهاي كلان آمايش سرزمين، شوراي آمايش سرزمين و محيط زيست برنامه سوم، 1377، ص 5.

28- همان منبع، ص13.

29- براي اطلاعات بيشتر رجوع كنيد به: فرزام پوراصغر سنگاچين، مروري بر تحولات آمايش سرزمين در ايران، 1388.

*مديرآمايش سرزمين معاونت برنامه‌ريزي