    |
||
|
نظام يارانه؛ برقراري رفاه عمومي و عدالت اجتماعي |
||
|
در تمام كشورهاي جهان، صرفنظر از حيطههاي حاكميتي و تصديگري، به منظور
تعيين جهتگيريهاي اقتصادي، اجتماعي يا فرهنگي جامعه، دولتها ناچار به مداخله
در برخي امور و اتخاذ سياستهاي خاص و استفاده از ابزارهاي مناسب هستند. اين مداخله
گاهي در راستاي پيشبرد سياستهاي اقتصادي مانند تشويق توليد و مصرف محصولات داخلي
يا صادرات است و گاهي در حوزه سياستهاي اجتماعي اعمال ميشود كه به طور معمول با
هدف رفاه عموميبه طور اعم و حمايت از گروههاي آسيبپذير به طور اخص برقرار ميشود. از اين رو، دولتها بهمنظور دستيابي به اهداف يادشده، علاوه بر پرداختن به امور تأمين اجتماعي، از رويكردهاي رفاه اجتماعي كه يكي از ابزارهاي آن يارانه است، نيز بهرهميگيرند. امور تأمين اجتماعي متوجه همه افراد است اما امور يارانهها متوجه افراد يا گروهها و مناطق خاص است كه به روشهاي مختلف پرداخت ميشود. از جمله مهمترين اهداف ميتوان به حمايت از اقشار محروم، كاهش فاصله طبقاتي، ايجاد بهبود در توزيع درآمدها، افزايش رفاه عمومي، كمك به تخصيص بهينه منابع كمياب و كمك به ايجاد شرايط ثبات اقتصادي از طريق تثبيت قيمتها اشاره كرد. تاريخچه پرداخت يارانه در ايران سياستهاي حمايتي و پرداخت يارانه در ايران از سال 1311 آغاز شد. پيش از اين تاريخ، بهدليل سكونت بالغ بر 90 درصد جمعيت ايران در مناطق روستايي، پرداخت يارانه به اين صورت رايج نبود. از سال 1300 به واسطه گسترش شهرنشيني، فقدان سيستم مناسب حملونقل و خشكسالي، تأمين نان و امنيت غذايي مناطق شهرنشين اهميت يافت و در سال 1311 قانوني براي تشكيل سيلو در تهران تصويب شد و دولت اقدام به خريد و ذخيرهسازي گندم براي مواقع بحراني كرد كه اين خود آغازي براي طرح و اجراي يارانه در ايران است. خريد مازاد گندم به قيمت تضميني از سال 1315 آغاز و از سال 1321 با تثبيت قيمت نان، حمايت از مصرفكنندگان شهري جايگزين حمايت از توليدكنندگان شد. با شروع دهه 1350 و افزايش قيمت جهاني نفت و به پيروي از سياستهاي تأمين اجتماعي و ساير حمايتهاي خاص كشورهاي توسعهيافته، دست دولت در پرداخت يارانه بازتر شد. در دهههاي گذشته به دليل كم بودن تقاضا، آثار سياستهاي حمايتي دولت چندان قابل ملاحظه نبود اما با افزايش درآمدهاي نفتي، تقاضاي كل از عرضه كل پيشي گرفت و موجب بروز فشارهاي تورميدر جامعه و اقتصاد شد. با افزايش نرخ تورم از سال 1352 به بعد، دولت به منظور حمايت از مصرفكنندگان در مقابل نوسانهاي قيمتهاي داخلي و خارجي به تأسيس صندوق حمايت از مصرفكنندگان مبادرت كرد. به دنبال تأسيس اين صندوق، مركز بررسي قيمتها به منظور كنترل و نظارت بر قيمتها و جلوگيري از نوسانهاي آن ايجاد شد. در سال 1356 با تأسيس سازمان حمايت از مصرفكنندگان و توليدكنندگان، وظايف صندوق حمايت از مصرفكنندگان به آن واگذار و پس از پيروزي انقلاب اسلامي، مركز بررسي قيمتها نيز در سازمان مزبور ادغام شد. با پيروزي انقلاب اسلاميايران و تأكيد بر حفظ و ارتقاي رفاه اقشار كمدرآمد و توزيع عادلانه درآمد در قانون اساسي، وقوع جنگ، كاهش سطح توليد، كمبود سوخت و دارو، خالي شدن ذخاير كالاهاي اساسي، تورم، احتكار و پيدايش بازار سياه، زمينه دخالت مستقيم دولت در امر تهيه و توزيع كالاهاي اساسي با هدف ممانعت از كمبود و افزايش قيمت اين كالاها فراهم شد. در همين راستا، دولت به منظور توزيع كالاهاي يارانهاي با استفاده از نظام كالابرگي در سال 1359 اقدام به تأسيس ستاد بسيج اقتصادي كرد. ابتدا علاوه بر كالاهاي اساسي نظير قند و شكر، روغننباتي، گوشت قرمز، مرغ، پنير، كره، تخممرغ و برنج توزيع كالاهايي مانند بنزين، نفت سفيد، گازوييل، سم و كود شيميايي، روغن موتور و... نيز از طريق كالابرگ انجام ميشد اما با افزايش فشارهاي هزينهاي بر بودجه، دولت بسياري از اقلام مشمول يارانه را كاهش داد و اكنون تنها به شير، پنير، گندم، قند و شكر، برنج، روغن و حاملهاي انرژي، يارانه پرداخت ميشود. برخي از مشكلات نظام فعلي پرداخت يارانهها عبارت است از: بالا بودن ميزان يارانه، بهرهمندي ناعادلانه گروههاي درآمدي از يارانهها، تشديد مصرف بيرويه، افزايش واردات، قاچاق كالاهاي يارانهاي و پرداخت عام و غيرهدفمند يارانهها. هدفمندسازي يارانهها هدفمندي را ميتوان از ديدگاههاي مختلف تعريف كرد: – ديدگاه عمومي: جهتگيريحمايت به سمت افرادي كه از مخاطره و ريسك بالايي برخوردارند، به منظور حداكثر كردن منافع حاصل از دخالت دولت و حداقل ساختن هزينههاي آن و همچنين «راهكار عملي براي تعريف، تشخيص و دستيابي به برگزيدگان دريافت كمكها» است. – ديدگاه بشردوستانه: تلاش براي كسب اطمينان از اينكه نيازمندترين افراد در اولويت قرار دارند و به طور مناسبي مورد مساعدت قرار ميگيرند. – ديدگاه كارآيي: حداكثر ساختن تأثير و كاهش اتلاف منابع محدود. – ديدگاه توسعهاي: كاهش وابستگي و كاهش عوامل بازدارنده اقتصادي توسعه. هدفمندي به معناي افزايش سطح برخورداري گروههاي آسيبپذير از حمايتها، يكي از نوينترين مباحث در خصوص انديشه دخالت و سياستهاي حمايتي دولت و افزايش كارآيي نظام تأمين اجتماعي را شكل ميدهد. در واقع رويكرد هدفمندي در عرصه سياستهاي تأمين اجتماعي و حمايت از اقشار آسيبپذير، به معناي كاهش سهم طبقات بالاي درآمدي و افزايش سهم طبقات پايين درآمدي از حمايتها است. در اين صورت، علاوه بر حصول اطمينان نسبي از تحت پوشش قرار گرفتن يا برخوردار شدن اقشار آسيبپذير، توزيع درآمد نيز بهبود مييابد. شيوههاي مختلف هدفمندي
انتخاب شيوه هدفمندي بستگي به برنامه حمايتي دارد كه هدفمندي در چارچوب آن
صورت ميگيرد. با وجود اين، شيوه هدفمندي بايد سازگاري لازم را با
زيرساختها (پشتيباني، منابع انساني و منابع سازماني) و محيط داشته
باشد و امكانپذيريهاي مالي، سياسي، فرهنگي و فني را لحاظ كند. براي
يك برنامه خاص ممكن است شيوهها و مشخصههاي مختلف هدفمندي مدنظر قرار
گيرد. شيوههاي تركيبي نيز در بيشتر موارد براي بالا بردن كارآيي
سيستم به كار برده ميشوند. نظامهاي مختلف هدفمندي برحسب نيازمندي آنها به آمار و اطلاعات به ترتيب به «فردي يا خانواري»، «اجتماعي»، «اداري»، «بازاري»، «جغرافيايي»، «جمعيتي» و «خوداظهاري» مرتب ميشود. هدفمندي انفرادي (خانواري) در اين شيوه، انتخاب خانوارها يا افراد به طور معمول با استفاده از شيوههاي تركيبي هدفمندي صورت ميپذيرد. ابتدا به وسيله هدفمندي اداري يا جغرافيايي (يا هر دو) دامنه و گستره هدفمندي مشخص ميشود (نواحي،استانها يا ايالات) و سپس معيارهاي استحقاق افراد يا خانوارها مورد استفاده قرار ميگيرد. گروههاي هدف با بهكارگيري معيار خاص براي جداسازي افراد با نياز بيشتر از افراد با نياز كمتر، انتخاب ميشوند. در اين روش، انتخاب مناسبترين معيار، كليد حداقل كردن «خطاي ورود» (خطاي ورود به معناي خطا در وارد كردن افراد غيرنيازمند زير چتر حمايتي است) و «خطاي خروج» (خطاي خروج به معناي خطا در خارج كردن افراد نيازمند از زير چتر حمايتي است.) اين معيارها به طور معمول بيانكننده مختصات فردي يا خانواري هستند. برخي مزاياي هدفمندي انفرادي يا خانواري عبارتاند از: در اين شيوه، انتخاب خانوارها يا افراد به طور معمول با استفاده از شيوههاي تركيبي هدفمندي صورت ميپذيرد. ابتدا به وسيله هدفمندي اداري يا جغرافيايي (يا هر دو) دامنه و گستره هدفمندي مشخص ميشود (نواحي،استانها يا ايالات) و سپس معيارهاي استحقاق افراد يا خانوارها مورد استفاده قرار ميگيرد. گروههاي هدف با بهكارگيري معيار خاص براي جداسازي افراد با نياز بيشتر از افراد با نياز كمتر، انتخاب ميشوند. در اين روش، انتخاب مناسبترين معيار، كليد حداقل كردن «خطاي ورود» (خطاي ورود به معناي خطا در وارد كردن افراد غيرنيازمند زير چتر حمايتي است) و «خطاي خروج» (خطاي خروج به معناي خطا در خارج كردن افراد نيازمند از زير چتر حمايتي است.) اين معيارها به طور معمول بيانكننده مختصات فردي يا خانواري هستند. برخي مزاياي هدفمندي انفرادي يا خانواري عبارتاند از: –ا فزايش دقت هدفمندي با توجه به كاهش اتلاف منابع. – فراهمآوري زمينه بازبيني استانداردهاي زندگي و ديگر اطلاعات شخصي. – كاهش سطح عدم پوشش. – افزايش منافع اجتماعي. – فراهم آوردن فرصت دخالت سريع و رفع نابسامانيها در كوتاهترين زمان. برخي از معايب اين شيوه به شرح زير است: – بالا بودن هزينه جمعآوري اطلاعات در صورت فقدان اطلاعات كافي. – افزايش خطاي ورود به دليل نياز اين روش به دادههاي آماري (خطاهايي چون خطاهاي پرسشنامهاي، خطاي حاصل از پاسخهاي نادرست و مانند آن.) هدفمندي اجتماعي اين شيوه هدفمندي، بر ساختار تصميمگيري در سطح هر كدام از گروههاي جامعه تأكيد دارد و بر اساس اين، كالاها و خدمات موردنياز بين اجتماعهاي مختلف توزيع ميشود. اين سيستم هدفمندي به وسيله رهبران و مجريان محلي به مرحله اجرا در ميآيد كه ممكن است در نتيجه انتخاب موضوعي (افراد يك صنف، افراد يك اقليت مذهبي، افراد يك ايل، افراد يك قبيله و مانند آن) افرادي در برخورداري از كمكهاي اجتماعي اولويت بيابند كه بيشتر پيرو دستورهاي سران گروه خود بوده يا از فضاي مناسبي براي بيان نظرهاي صادقانه خود برخوردار نيستند. علاوه بر اين تصميمگيرندگان محلي خود نميتوانند به طور مستقيم با افراد هر يك از اين محلهها رابطه برقرار كنند بدون اينكه نظر سران يا تصميمگيرندگان سياسي آنها را برآورده سازند. بهترين گزينه تصميمگيرندگان مركزي در اين زمينه ميتواند ايجاد و توسعه فضاي تصميمگيري براساس همكاري و مشاركت باشد. در پارهاي از موارد هر يك از گروههاي اجتماعي از طريق فرآيند تصميمسازي مشترك، اهداف سيستم هدفمندي را مشخص ميكنند. البته در پارهاي موارد همانند يارانههاي فوري مواد غذايي در موارد خاص، اهداف بيشتر از قبل تعريف شده و براي تمام گروههاي اجتماعي، يكسان است. زماني كه اجتماعهاي مختلف معيارها و اهداف هدفمندي متفاوتي را تعريف ميكنند، آگاهي اعضاي هر يك از جوامع از اين اهداف و اينكه منابع يارانهاي بر چه اساسي بين افراد تقسيم ميشود، ضروري است. اجراي نظام هدفمندي مبتني بر گروههاي اجتماعي نيازمند انجام مراحل زير است: الف_ بررسي ساختار تصميمگيري هر يك از گروههاي اجتماعي. ب_ تحليل سازوكارهاي حمايتي موجود گروههاي اجتماعي. هدفمندي اداري در اين شيوه، استحقاق افراد، گروهها يا مناطق مختلف جغرافيايي (به طور مثال، در برنامههاي توسعهاي) براي دريافت كمك برحسب نظر برنامهريزان با توجه به اينكه آيا طرح هدفمندي معيارهاي خاص تعريف شده را برآورده ساخته است يا خير، مشخص ميشود. اين معيارها از پيش تعيين و تعريف شدهاند و هدف آنها نيز تعيين استحقاق دريافت يارانه است. هدفمندي اداري ممكن است براساس مشخصههايي كه «مشخصه ميانگين» ناميده ميشوند، صورت گيرد. در اين شيوه به منظور دريافت ميزان متناسبي از يارانه، نبايد دارايي خانوار يا فرد از ميانگين مشخص شده، بالاتر باشد. از جمله اين مشخصهها ميتوان به «درآمد سرانه»، «ميزان زمين زيركشت» يا «ميزان احشام» اشاره كرد. مشخصههاي ميانگين همچنين ميتوانند با توجه به معيارهاي هدفمندي مشخص شوند اما دستيابي به اين مشخصهها هزينه اطلاعاتي و اداري بالايي خواهد داشت. هدفمندي يارانهها براساس اين، انتخاب و تحليل دادهها را در پي خواهد داشت كه براساس آن، معيار مناسب به دست خواهد آمد كه گوياي معياري از پيش تعيين شده خواهد بود. اين معيار بايد براي تكتك افراد، خانوارها يا گروهها به شكل مشابهي سنجيده شود. هدفمندي به شيوه اداري نيازمند اجرا كردن مراحل زير است: –تعريف «معيارهاي استحقاق» در هر يك از سطوح تصميمسازي. –تدوين مشخصههايي كه به خوبي معيارهاي استحقاق تعريف شده را نشان دهند. –بسط پايگاه اطلاعاتي و ساز و كار كنترلي كه براساس معيارهاي دقيق و كارآي هدفمندي، به شناسايي خانوارها يا افراد نيازمند مستحق دريافت كمك ميپردازد. – تدوين «معيارهاي خروج» كه ارتقاي سطح درآمدي افراد و لزوم خروج آنها از يك چتر حمايتي خاص را به خوبي نشان دهد. – تعريف قواعد برنامه تخصيص منابع يارانهاي در سطوح مختلف تصميمسازي براساس نتايج حاصل از سيستم كنترلي و نظارتي. هدفمندي جغرافيايي (منطقهاي) هدفمندي به شيوه منطقهاي يا جغرافيايي ميتواند به طرق مختلفي صورت گيرد. سادهترين آن به شكل مستقيم و براساس برآورد محلي از نياز براي فعاليتهايي است كه ايجاد تقاضا ميكنند و براساس اين مناطق مختلف جغرافيايي متناسب با سطح نيازشان، از منابع يارانهاي بهرهمند ميشوند اما در چنين مواردي ممكن است كه به واسطه فرآيندهاي مختلف از جمله چانهزني بين منطقهاي بر سر منابع يارانهاي، سطح نياز يك منطقه بيش از حد برآورد شود. هدفمندي جغرافيايي نيز همانند ساير موارد هدفمندي، نقاط قوت و ضعف مختلفي دارد. از جمله نقاط قوت آن ميتوان به موارد زير اشاره كرد: – امكان به روزرساني آن بدون هيچگونه وقفه (چون اين شيوه با استفاده از آمار و اطلاعات فعلي صورت ميگيرد.) – پايين بودن هزينههاي اداري (به وسيله تعداد معدودي از كارشناسان محلي و مركزي انجام ميشود.) – افزايش كارآيي كلي سيستم. – كاهش هزينههاي سياسي با تمركز بر مناطق جغرافيايي خاص و كوچك. در كنار اين نقاط قوت، هدفمندي جغرافيايي نقاط ضعفي نيز دارد. اكتساب دادههاي قابل اتكا در سطح محلي و بخشي امر بسيار دشواري است. اين مشكل بهويژه در كشورهاي درحالتوسعه حادتر است. هدفمندي جمعيتي هدفمندي جمعيتي براساس سن يا جنس، يكي از اشكال رايج هدفمندي دستهبندي شده است. ايده هدفمندي جمعيتي بسيار ساده است. انتخاب گروههايي از جمعيت جامعه كه بر مبناي معيارهاي روشن و قابل مشاهدهاي همانند سالمندان، كودكان و زنان سرپرست خانوار، فقيرتر از متوسط جامعه هستند و سپس ارايه نوعي كمك به آنها. هر چند معيار مربوط به هدفمندي جمعيتي ساده به نظر ميآيد اما اجراي آن خالي از مشكل نيست. براي مثال، در خصوص برنامههايي كه به كودكان يا سالمندان محدود شده است، اثبات سن به طور معمول موردنياز است كه با استفاده از شماره شناسنامه صورت ميگيرد. چنانچه در صورت فقدان چنين سندي، نياز به آن از سوي مسؤولان منتفي شود، بسياري از افرادي كه مستحق دريافت كمك نيستند، وارد برنامه ميشوند و در صورت ضروري بودن ارايه آن، مشكل مربوط به تهيه آن سبب ميشود بسياري از افراد مستحق از شمول بهرهمندي خارج شوند. هدفمندي خوداظهاري ايده اصلي سازوكار خوداظهاري اين است كه تصميم افراد يا خانوارها براي دريافت يارانه، مهمترين عامل براي تشخيص افراد مستحق و تخصيص است. از سوي ديگر، سازوكار خوداظهاري زماني به كار گرفته ميشود كه منابع لازم براي تخصيص بين افراد جامعه وجود داشته باشد و برنامه كمكي با كمبود منابع روبهرو نباشد. سه عامل كه در تصميم خانوارها يا افراد براي دريافت كمك خاص تأثيرگذارند، عبارتاست از: – هزينههاي شركت در برنامهيا دريافت كمك. – كميت و كيفيت كالاها و خدماتي كه در صورت شركت در برنامه به دست ميآورند. – منزلت اجتماعي افراد كه ميتواند به عنوان يكي از موارد هزينه (مورد اول) باشد. هدفمندي به شيوه خوداظهاري نسبت به ديگر انواع هدفمندي داراي مزيتها و معايبي است. از آنجا كه نيازي به شناسايي و كنترل وجود ندارد، تدوين و محاسبه نماگرهاي مختلف در اين زمينه كنار گذاشته ميشود و هزينههاي اداري هدفمندي به اين شيوه بهشدت پايين خواهد آمد. اجراي طرحخوداظهاري امر سادهاي است و به واسطه بار اجتماعي همراه با اين شيوه پرداخت يارانه، فرد به هنگام رسيدن به سطح رفاهي مورد قبول، ديگر تقاضايي نخواهد كرد و به شكل خودكار از پوشش برنامه حمايتي خارج خواهد شد. از آنجا كه امكان دستيابي همه افراد به منابع يارانهاي وجود دارد، خطاي ناشي از فساد در اين سيستم يا امكان توزيع مجدد كالاهاي يارانهاي در بازارهاي آزاد كاهش مييابد كه اين مهم، كارآيي سيستم يارانهاي را افزايش خواهد داد و همچنين از آنجا كه هيچگونه مانعي در دستيابي گروههاي مختلف به منابع يارانهاي وجود ندارد، اين سيستم به طور معمول از درجه هدفمندي قابل توجهي برخوردار است. در كنار اين نقاط قوت، هدفمندي به شيوه خوداظهاري نقاط ضعفي نيز دارد. در اين سيستم به سختي ميتوان تشخيص داد كه چه فرد، خانوار يا گروهي از مزاياي يارانهها استفاده كردهاند و يارانهها تا چه حد براي گروههاي نيازمند و مستحق دريافت يارانه مؤثر واقع شدهاند. همچنين فقرا به طور عموم بهواسطه موانعي همانند موانع جغرافيايي، امكان دسترسي به سيستمهاي يارانهاي و سازمانهاي شركتكننده در طرح خوداظهاري را ندارند و علاوه بر اين زماني كه به موانعي چون كيفيت پايين يا هزينه فرصت بالاي دسترسي به منافع حاصل از شركت در سيستم يارانهاي توجهي نميشود، كارآيي هدفمندي به اين شيوه كاهش مييابد. اين نكته نيز شايان توجه است كه هزينههاي يارانهاي و به عبارتي مخارج دولت ممكن است به واسطه اتخاذ سازوكار خوداظهاري و پرداخت «جامع»، به واسطه كم شدن كارآيي سيستم يا تورم (افزايش قيمت مداوم كالاهاي يارانهاي در طول زمان) به ميزان قابل توجهي افزايش يابد. هدفمندي قيمتي (بازاري) هدفمندي قيمتي يكي از زيرمجموعههاي مهم هدفمندي خوداظهاري است. در اين سيستم نيز، معيار استحقاق افراد براي دريافت يارانه براساس انتخاب خود آنها در خريد و فروش كالاها و خدمات در بازار مشخص ميشود. مبناي هدفمندي به شيوه بازاري، الگوهاي عرضه و تقاضاست. در انتخاب شيوههاي هدفمندي بايد گفت كه انتخاب روش بهينه هدفمندي، بستگي به بافت كشور و هدف از پرداخت يارانه دارد و نميتوان روش واحدي براي تمام كشورها ارايه كرد. پس از شناسايي روشهاي مختلف هدفمندي، بررسي روشهاي پرداخت يارانه ضرورت مييابد. |
||
